Qué cambiarle a la restitución de tierras

El primer informe del Observatorio de Tierras de la Procuraduría muestra que si bien hubo avances del proceso de restitución, hay que hacer ajustes en varios frentes para poderles cumplir a las víctimas del conflicto armado en los diez años de vigencia de la ley.

montes-maria-300x200-2014De 286 sentencias de restitución de tierras en el país, 47 han sido en Montes de María y seis en el Magdalena Medio. Siendo el Urabá una región azotada por el conflicto armado y con mucho conflicto por la tierra, allí no ha habido un solo fallo. Foto: Verdadabierta.com.De las 6 millones 142 mil hectáreas que los colombianos tuvieron que abandonar o que les fueron despojadas durante el conflicto armado, solo 17 mil les han sido restituidas por la vía de la Ley 1448 o de Víctimas, que entró en vigencia el 1 de enero de 2012. Si el proceso sigue a ese paso, la restitución tardaría por lo menos 390 años y no diez como lo estipula la norma.

Así lo advirtió la Procuraduría General de la Nación en su primer informe del Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras que busca vigilar y acompañar el proceso. Después de analizar la información aportada por funcionarios del Ministerio Público, las Unidades de Víctimas y Restitución, así como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac), el Instituto Colombiano para Desarrollo Rural (Incoder) y las organizaciones de víctimas, encontró que ha habido avances pero que es necesario hacer ajustes al sistema para que la restitución sea más ágil y efectiva.

Según el Observatorio, el principal reto está en el sistema judicial. Hasta el 30 de junio de 2013, de los 38 jueces especializados en restitución, solo tres habían sido nombrados en propiedad; además, para esa fecha ningún magistrado de esta jurisdicción especial estaba nombrado en firme. El Observatorios, que tiene el respaldo de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, señala que los jueces en propiedad, de acuerdo con índices internacionales, “contribuyen a la calidad de la administración de justicia en términos de independencia judicial y calidad de los fallos”.

Pero más allá de los nombramientos, el informe descubrió que por obvias razones, los jueces se demoran más tiempo en emitir las sentencias cuando hay opositores; estos son particulares o empresas ocupantes de las tierras que campesinos están reclamando y que consideran que las víctimas no tienen razón. Cuando esto sucede, el caso debe pasar a la máxima instancia, que es un magistrado de un tribunal superior.

Así, de las 286 sentencias falladas, en promedio, los casos sin oposición han tardado 129 días en ser resueltos, y los que han tenido oposición han tomado 160 días. El Observatorio señala que la ley estipula un plazo máximo de cuatro meses (120 días. En  promedio, cada juez sin opositor está fallando 14,5 casos mientras los magistrados 4,2 casos.

Más preocupante aún, dice el estudio, es que el porcentaje de casos fallados sin opositor está aumentando dentro del total de casos, lo cual indica que para evitar procesar casos conflictivos el sistema de restitución está yéndose cada vez más a escoger los casos simples de titulación (que suelen no tienen opositor) de predios abandonados, y no los de restitución propiamente dicha de predios que han sido despojados y hay un tercero y hoy los tiene (el opositor).

 “¿Cómo lograr que los procesos con oposición no se alarguen demasiado?”, se pregunta el informe.

Y, a renglón seguido, sostiene que se podría mejorar la eficiencia si  la Unidad de Restitución –institución creada por la Ley 1448 para apoyar y documentar las reclamaciones de tierras de las víctimas y llevarlas a su nombre ante los jueces especializados –presenta más casos en forma colectiva. Esto, cuando por ejemplo el antiguo Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) tituló varias parcelas a un grupo de familias en una misma zona y con una misma actuación y éstas fueron desplazadas y despojadas por los mismos actores, sean grupos armados ilegales o empresarios que aprovecharon la situación para comprar baratas las tierras.

“La acumulación de casos puede ser una solución para impulsar el escalonamiento del proceso. Sin embargo, existen varios retos. Debe considerarse: la especificidad de cada caso, el tiempo de recepción de la solicitud y el riesgo de demora que puede generar en los demás procesos”, señala.

Zonas de conflicto versus restitución
montes-maria2-300x200-2014La violencia y el conflicto armado se cruzan en el camino de la restitución de tierras. Foto: VerdadAbierta.comEl Observatorio analizó principalmente la situación de los Montes de María, el Magdalena Medio y el Urabá antioqueño, tres regiones donde durante las últimas dos décadas han ocurrido cientos de asesinatos, desapariciones y despojos de tierras. Teniendo en cuenta que el gobierno escogió estas zonas como prioritarias para realizar la restitución, la Procuraduría hizo varias advertencias sobre la situación de conflicto y los obstáculos que puede haber al proceso.

El informe encontró, por ejemplo, que el 70 por ciento de los municipios de estas regiones que fueron microfocalizados, es decir donde la Unidad de Restitución comenzó por documentar los casos de abandono y despojo, presentan un nivel medio-alto del índice de riesgo de victimización. “Eso significa que el nivel de amenazas en estos territorios junto con las capacidades de las poblaciones y los municipios para responder a éstas explican que haya un nivel de vulnerabilidad importante”, indica el Observatorio.

En estas regiones el desplazamiento forzado ha continuado siendo alto, y la propiedad de la tierra se sigue concentrando en menos manos. Allí la presión por la tierra es muy alta , pues diversos actores la apetecen por su productividad o porque están en zonas estratégicas para el tráfico de drogas. “En 2012, los desplazados fueron 60.035, de los cuales 2.904 fueron en Urabá (1.300 ocurrieron en gran parte en Turbo y Apartadó), 1.100 en Montes de María y 212 en el Magdalena Medio”, indica el Observatorio.

El Gini, el índice que mide la desigualdad en la distribución de un bien, muestra que en estas regiones la concentración de la propiedad de la tierra alta. Cuando la cifra es más cercana a cero, la tierra está mejor distribuida mientras que cuando está más cerca a uno, está concentrada. El Gini en 2012 del país fue de 0,687 y en Montes de María  fue  0,702, el de Urabá, de Gini, 0,703, ambos por encima del nacional. El Magdalena Medio tuvo un Gini de 0.642.

La Superintendencia de Notariado y Registro encontró en Montes de María y Urabá que las tierras han ido a parar a pocas manos de particulares y empresarios ganaderos, productores de palma y compañías agroforestales que compraron a los campesinos parcelas a bajos precios, muchas veces saltándose incluso  la protección legal que había sobre estas tierras tras las declaratorias de desplazamiento o de riesgo, y creando entramados empresariales para disimular la violación de la Ley 160 de 1994, que impide la acumulación de tierras baldías.

Por eso el tema de protección de predios también es relevante para el Observatorio de la Procuraduría. El informe indica que en todo el país hay 180 mil predios protegidos, de los cuales 19 mil están en Magdalena Medio, 9 mil en Montes de María y 6 mil en Urabá. En su análisis señala que la gestión institucional y la participación de la población en Magdalena Medio ha hecho posible proteger un gran número de predios ante posibles eventos de despojo; circunstancia que no ha sucedido en las regiones de Montes de María y Urabá.

“En Montes de María y Urabá, el porcentaje relativamente bajo de predios protegidos en comparación con la intensidad del desplazamiento en esas regiones evidencia una movilización débil en la protección”, indica el informe. Sin embargo, resulta curioso para la Procuraduría que siendo el Magdalena Medio la zona con el mayor porcentaje de predios protegidos es la que ha registrado menos reclamantes en relación con Montes de María y Urabá.

“En las tres macrozonas objeto de estudio, existe un riesgo de victimización y una presión sobre la tierra, es decir, que los territorios objeto de restitución son afectados por una pluralidad de intereses”, concluye el Observatorio tras analizar la situación de las tres regiones.

Otras de las preocupaciones que presenta el Observatorio tienen que ver con las zonas microfocalizadas o priorizadas por la Unidad para documentar los casos. Según datos al 30 de junio de 2013, de las 43 mil solicitudes presentadas por las víctimas en todo el país, sólo el 18 por ciento, es decir 7 mil 800 solicitudes, se encuentran dentro de las zonas en las que el gobierno adelanta el proceso. “Significa, que el 82 por ciento de las víctimas solicitantes se encuentran esperando la microfocalización de su predio para tener acceso al proceso”, precisa el informe.

En varios comunicados, la Unidad de Restitución ha explicado que las microfocalizaciones se aplican cuando hay una cantidad significativa de reclamantes de tierras, y existen además unas mínimas garantías de seguridad para que las personas retornen y puedan vivir en sus territorios. Según el Observatorio, 61 por ciento de las solicitudes de restitución en Urabá, 81 por ciento de las de Magdalena Medio y 85 por ciento de Montes de María están fuera de las veredas o municipios priorizados por la Unidad de Tierras, lo que supone problemas de seguridad y falta de garantías para la restitución y el retorno.

El Observatorio recomienda, como otra manera de ayudarle a la restitución de tierras a mejorar su ritmo y bajarle la presión es actualizando el catastro, es decir, el registro de predios rurales con sus linderos claros. “La identificación predial presenta graves problemas debido a la falta de coherencia entre la información del Incoder, del Igac y los catastros descentralizados”, indica el reporte.

El Observatorio advierte que también es clave que en los juicios de restitución, cuando se compruebe que hubo alianzas entre particulares y empresarios con grupos armados ilegales para despojar a los campesinos de sus tierras,  se compulsen copias para que estas personas sean investigadas por la Fiscalía. 

Y no basta además con que jueces especializados en restitución de tierras emitan fallos. El Observatorio recomienda que haya un seguimiento a las sentencias, pues es la única forma para saber si las instituciones están cumpliendo con las órdenes impartidas por la justicia y si las víctimas en realidad pudieron recuperar y vivir en sus tierras.

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* Gráficos tomados de la cartilla del Observatorio sobre la Gestión de la Restitución de Tierras, Procuraduría General de la Nación.