El duro paso de la paz por el Congreso

Durante el año que duró el Fast Track, el Legislativo aprobó diez normas. El último tramo fue cuestionado por los cambios que sufrió la Jurisdicción Especial para la Paz, el hundimiento de la Reforma Política y el limbo en el que quedaron las Circunscripciones Especiales de Paz con las que se pretende garantizar la representación de las víctimas.

fast track 1A la izquierda, el presidente del Congreso, Efraín Cepeda, durante la plenaria en la que el Senado hundió la reforma política. Foto: Senado.

Esta semana, la última del procedimiento especial de Fast Track, terminó de ahogar las expectativas de las organizaciones de víctimas y defensoras de derechos humanos, de un lado, y del gobierno nacional y la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc), por otro, de que el Congreso de la República convertiría en normas los elementos centrales del Acuerdo Final para la terminación del conflicto que las partes firmaron en Bogotá el 24 noviembre de 2016. (Lea más: El turbulento primer año del acuerdo con las Farc)

Este jueves, último día de vigencia de ese procedimiento de aprobación expedita, la Secretaría del Senado declaró que la corporación no aprobó el acto legislativo que crearía las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz que se pactaron en La Habana para garantizar la representación en la Cámara de Representantes, entre 2018 y 2026, de las víctimas que habitan 167 municipios duramente golpeados por el conflicto armado.

La decisión, que representa un retroceso en la promesa de democratización acordada entre el gobierno nacional y las Farc, fue rápidamente controvertida por el ministro del Interior, Guillermo Rivera, que con base en el reglamento del Congreso y en jurisprudencia de la Corte Constitucional declaró que los 50 votos que obtuvo el proyecto en el Senado eran suficientes para su aprobación. Lo propio hizo el presidente, Juan Manuel Santos, quien anunció que "esa reforma fue aprobada".

Lo cierto, sin embargo, es que oficialmente la reforma se hundió en el Legislativo y que el asunto depende del Senado, cuyo presidente, Efraín Cepeda, le comunicó a Rivera que "procederemos a realizar un estudio detallado de todas las situaciones fácticas y jurídicas que han confluido en la situación" y que "una vez se tenga (una decisión) estaremos informando lo antes posible". Con el tiempo corriendo en contra, el Ministro alegó que la determinación debe tomarse a la brevedad para que la Registraduría pueda organizar las elecciones legislativas, que deberán realizarse en marzo de 2018.

De persistir la discrepancia, el gobierno nacional acudirá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que resuelva las diferencias de interpretación, lo que dejaría prácticamente muerta la posibilidad de que las Circunscripciones entren en vigencia en 2018.

El limbo en el que quedó la iniciativa generó una profunda molestia en la Mesa Nacional de Víctimas, cuyo coordinador, Odorico Guerra, insistió durante la vigencia del Fast Track en la necesidad de aprobar el proyecto y en la injusticia que representaba dilatarlo cuando, desde mayo pasado, el Congreso aprobó la reforma necesaria para que la Farc tenga 10 curules hasta 2026.

fast track 2 Durante el trámite de las Circunscripciones, el coordinador de la Mesa Nacional de Víctimas, Odorico Guerra, insistió en la necesidad de que las víctimas tengan representación en el Congreso. Foto: Ministerio del Interior.Ello se suma a los cambios sustanciales que sufrió la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), primero en la Corte Constitucional y luego durante la aprobación de la ley estatutaria en el Congreso, situación que fue cuestionada por juristas, organizaciones de víctimas y defensores de derechos humanos. Tres golpes al corazón del acuerdo que terminaron de empañar un trámite que, se suponía, dejaría lista la normatividad necesaria para convertir en realidad las transformaciones que prometió el acuerdo de paz. (Lea más: Implementación de la JEP: persiste la deuda con las víctimas)

El saldo que dejó el Fast Track fue de seis actos legislativos y cuatro leyes aprobadas, un acto legislativo en veremos y nueve sin aprobar. El escenario que se viene para la implementación es adverso, dado que las reformas deberán tramitarse de manera ordinaria y que el próximo año el mundo político se volcará de lleno a la carrera electoral.

El gobierno nacional había programado para ayer (viernes) una rueda de prensa en la que presentaría un balance sobre los resultados obtenidos durante el periodo legislativo denominado Fast Track, pero ante las diferencias de criterio en la aprobación de las Circunscripciones Especiales para la Paz, se vio obligado a aplazarla, sin que aún se conozca una fecha precisa. No obstante, VerdadAbierta.com presenta un panorama de las decisiones tomadas en el Congreso, que dejan un sabor agridulce en el camino de la implementación de lo acordado con las Farc.

Normas que aprobó el Congreso

Durante el año de duración del Fast Track, el gobierno nacional invirtió sus esfuerzos políticos en conseguir la aprobación de las normas necesarias para garantizar la seguridad jurídica y la participación política de los integrantes de la Farc.

De ahí que la primera norma aprobada fuera la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016, que otorgó indultos, amnistías y otros tratamientos penales especiales a los exguerrilleros y los miembros de la Fuerza Pública procesados y condenados por delitos relacionados con el conflicto.

Con dificultades administrativas y legales, la norma se ha ido aplicando. De acuerdo con el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame, que mide la implementación por solicitud del gobierno nacional y la Farc, hasta septiembre pasado habían sido excarcelados 2.133 prisioneros políticos y 812 integrantes de la Fuerza Pública, lo que corresponde al 69% y el 47% del total solicitado y certificado por las partes, respectivamente.

fast track 3Durante la discusión de la ley estatutaria de la JEP en la Cámara, Voces de Paz repartió rosas blancas en señal de reconciliación. Con el fin del 'fast track', termina la vocería de esa agrupación política en el Congreso. Foto: Voces de PazLa siguiente decisión del Legislativo fue la aprobación de la Ley 1830 del 6 de marzo de 2017, que permitió durante la vigencia del Fast Track la participación en los debates, con voz, pero sin voto, de seis integrantes de la agrupación política Voces de Paz, que representaron los intereses de las Farc en el Congreso. Recientemente, la vocera Imelda Daza fue anunciada como fórmula vicepresidencial de Rodrigo Londoño, presidente de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común y candidato presidencial por ese partido. (Ver más en: Aprobada reforma para que Voces de Paz intervenga en el Congreso)

La tercera iniciativa aprobada fue el Acto Legislativo 01 del 4 de abril de 2017, que creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, compuesto por la JEP, la Comisión de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Desaparecidos. Además, proscribió la extradición por conductas juzgadas en la JEP, decidió que miembros de las Farc condenados en la Jurisdicción podrán participar en política y creó normas específicas para el juzgamiento de miembros de la Fuerza Pública.

Por entonces, la Corte Constitucional no había eliminado la votación en bloque y la exigencia de que el gobierno nacional aceptara las modificaciones sugeridas por los congresistas, ambas propias del Fast Track que había aprobado el legislativo en 2016, por lo que el texto correspondió a lo negociado en el punto de víctimas de la agenda de la mesa de conversaciones de La Habana.

La norma, sin embargo, sufrió serias modificaciones en noviembre pasado por decisión de la Corte Constitucional, que eliminó la comparecencia obligatoria de terceros y agentes estatales no armados a la JEP; dejó la resolución de tutelas en manos de la propia Corte; eliminó el régimen disciplinario especial para magistrados; mantuvo la resolución de conflictos de competencia en manos de la justicia ordinaria; y dejó intactos los fueros constitucionales. (Lea más: ¿Corte Constitucional dejó a medias la justicia transicional?)

Los cambios fueron calificados por la Farc como generadores de "consecuencias adversas para la paz". De otro lado, motivaron la creación de un Equipo de Litigio Internacional compuesto por 69 organizaciones defensoras de derechos humanos en Colombia y 24 asociaciones de colombianos en el exilio, que alegan que el Sistema, tal como fue aprobado por la Corte, mantiene la impunidad contra máximos responsables civiles y militares y lesiona los derechos de las víctimas. (Lea más: Preocupación por implementación de la JEP llega a la Corte Penal Internacional)

fast track 4Los senadores Iván Cepeda y Roy Barreras apoyaron el trámite del Estatuto de la Oposición. Foto: Senado.La cuarta iniciativa que aprobó el Congreso fue el Estatuto de la Oposición, conciliado el 26 de abril pasado, que otorga garantías para las organizaciones políticas que se declaren en oposición al gobierno, tales como financiación adicional, acceso a medios y a información oficial, y participación en las mesas directivas del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales. Además, creó la Procuraduría delegada para la Protección de los Derechos Políticos y de la Oposición.

La siguiente decisión fue el Acto Legislativo 02 del 11 de mayo de 2017, que creó un artículo transitorio en la Constitución según el cual el análisis de constitucionalidad de los desarrollos normativos del Acuerdo Final debía tener en cuenta lo contemplado en el propio acuerdo en materia de derechos humanos, Derecho Internacional Humanitario y derechos fundamentales. Asimismo, determinó que todas las instituciones y autoridades estatales debían cumplir "de buena fe" lo pactado durante los próximos tres periodos presidenciales. (Lea más: Acuerdo de paz: inmodificable, pero sujeto a voluntades políticas)

Ambas disposiciones fueron consideradas por el gobierno nacional y la Farc como la garantía de que el Acuerdo Final para la terminación del conflicto era inmodificable, especialmente desde octubre pasado, cuando la Corte Constitucional declaró exequible ese acto legislativo. No obstante, tan sólo un mes después, la propia Corte hizo cambios sustanciales a lo pactado en La Habana, en la sentencia sobre la exequibilidad del acto legislativo de creación de la JEP.

La sexta decisión aprobada por el Congreso es el Acto Legislativo 03 del 23 de mayo de 2017. Esta es una de las normas clave para el futuro político de la exguerrilla, dado que creó el procedimiento para la obtención de la personería jurídica de la hoy Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, a la que le otorgó una financiación especial transitoria para funcionamiento y para campañas a Congreso y Presidencia en las elecciones de 2018 y 2022. La norma también le otorgó cinco curules fijas en Senado y cinco en Cámara al nuevo partido para ambos periodos.

Sin embargo, desde mediados de mayo, los trámites legislativos se le complicaron al gobierno nacional por cuenta de la decisión de la Corte Constitucional de modificar el Fast Track, que anuló la votación en bloque y la obligatoriedad de que los cambios a las iniciativas fueran aprobados por el Ejecutivo para garantizar que se ajustaran a lo pactado en La Habana.

Tales modificaciones alargaron y complejizaron los debates, en un escenario adverso que se agudizó con la renuncia de Juan Fernando Cristo a la cartera del Interior, el paulatino retiro de Cambio Radical de la Unidad Nacional, la carrera preelectoral a la que se volcaron los legisladores, las fracturas en las bancadas de los partidos Liberal y Conservador, y la fuere campaña en contra de los acuerdos promovida por el Centro Democrático.

fast track 5En su balance del primer año de la implementación, Ricardo Téllez, del Consejo Político Nacional de la Farc, declaró que el partido estaba en desacuerdo con la metodología de medición de cumplimiento elaborada por el Instituto Kroc. Foto: CSIVI-Farc.En ese contexto, la siguiente norma aprobada por el legislativo fue la Ley 1865 del 30 de agosto de 2017, clave para la Farc porque permitió la ampliación de la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección para posibilitar la creación de una subdirección especializada encargada de garantizar la seguridad de los integrantes del partido y de los excombatientes y sus familias según sus niveles de riesgo.

Pese a ello, y de acuerdo con el Instituto Kroc, desde la firma del acuerdo de paz y hasta octubre pasado, la Farc reportó 36 homicidios de excombatientes y familiares, mientras la Policía contabilizó hasta septiembre 19 asesinatos contra exmilitantes y 11 contra familiares. (Lea más: Participación política, un balance agridulce)

La séptima norma aprobada es el Acto Legislativo 04 del 8 de septiembre de 2017, que destina recursos del Sistema General de Regalías para la financiación de proyectos de inversión que se desprendan del Acuerdo Final, particularmente los relacionados con la superación de la desigualdad en el campo y la reparación de las víctimas en municipios afectados por "la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado", así como aquellos "en los que se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables".

Posteriormente, el Congreso aprobó una de las normas más polémicas de la legislatura: el Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017, que "prohíbe la creación, promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo. estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras denominaciones equivalentes". Asimismo, declaró que por ley se deberá regular las sanciones penales, disciplinarias y administrativas para quienes incurran en esas prácticas.

La iniciativa, considerada necesaria por sectores académicos, políticos y de víctimas, dada la probada participación ante estrados judiciales de la relación entre agentes estatales y grupos paramilitares, levantó ampolla en Cambio Radical, el Centro Democrático y un sector de los empresarios. En una carta enviada en agosto, el Consejo Gremial Nacional le pidió al presidente de la Cámara de Representantes, Rodrigo Lara, que no tramitara el proyecto "por tratarse de una validación retroactiva del alzamiento en armas de las Farc y una degradación de la legitimidad del Estado". No obstante, el proyecto consiguió las mayorías del Congreso.

fast track 6La bancada del Centro Democrático, liderada por el senador Álvaro Uribe, fue la que presentó el mayor número de proposiciones durante el trámite de la ley estatutaria de la JEP. Foto: Senado.La décima y última decisión ocurrió este jueves, cuando el Senado aprobó la conciliación de la ley estatutaria de la JEP. La norma, imprescindible para poner en marcha esa jurisdicción, también introdujo modificaciones sustanciales a lo pactado entre el gobierno y las Farc. Entre ellas, la exclusión del Sistema de los responsables de delitos de violencia sexual, la posibilidad de que los procesados recusen a los magistrados y la exclusión de la JEP de quienes no contribuyan efectivamente a la verdad, la justicia y la reparación, para quienes el acuerdo contemplaba la imposición de las penas más altas.

Pero quizá el cambio más cuestionado ha sido el de prohibir que se posesionen como magistrados quienes en los últimos cinco años hayan defendido víctimas de violaciones a los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario en tribunales nacionales e internacionales. Múltiples organizaciones defensoras de derechos humanos han cuestionado la decisión y han anunciado que buscarán su anulación durante el trámite de revisión en la Corte Constitucional.

Aun con esos cambios, este viernes seis integrantes del Consejo Político Nacional de la Farc y un exprisionero político firmaron las actas de acogimiento al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición: Seuxis Hernández (conocido en la guerra como 'Jesús Santrich'), Luciano Marín ('Iván Márquez'), Pablo Torres ('Pablo Catatumbo'), Judith Salamanca ('Victoria Sandino'), José Cabrera ('Fabián Ramírez'), Jaime Alberto Parra ('Mauricio Jaramillo') y Jaison Murillo ('Alirio'). Los cuatro primeros, candidatos del partido al Senado y la Cámara de Representantes, debían acogerse al Sistema para poder competir en las próximas elecciones.

En veremos está la que podría ser la aprobación número 11 durante el trámite del Fast Track: el acto legislativo que crea las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, cuya discrepancia radica en si se cumplieron las mayorías absolutas o no. La votación final fue 50 a favor y 7 en contra. Existen dudas sobre si la media debe hacerse sobre 102 congresistas o sobre 99, que es el número real de los senadores, dadas las suspensiones (con detención incluso) de tres de ellos.

Lo que no se aprobó

Sin aprobar quedaron nueve iniciativas que el gobierno nacional había radicado en el Congreso. Con cuatro de ellas se buscaba, originalmente, desarrollar varios de los aspectos del punto sobre reforma rural integral contenido en el Acuerdo Final: los proyectos de ley de regulación del servicio público de adecuación de tierras, de creación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, de adjudicación de baldíos en reservas forestales y de regulación del Sistema Nacional Catastral Multipropósito. (Leer más: La Reforma Rural Integral, a ‘fuego’ lento)

Aunque el Ejecutivo intentó meterle acelerador a las dos primeras iniciativas en la última semana, no alcanzaron a ser aprobadas vía Fast Track. Más aún, los proyectos habían sido duramente cuestionados por congresistas del Polo Democrático y de la Alianza Verde, así como por los integrantes de Voces de Paz, quienes a comienzos de noviembre le enviaron una carta a los ministros del Interior y de Agricultura, en la que les pedía retirarlos dado que "no desarrollan el Acuerdo Final en pro de los derechos ya adquiridos para comunidades rurales" y no fueron debidamente concertados con las Farc en la Comisión de Seguimiento a la Implementación (CSIVI).

fast track 7El ministro del Interior, Guillermo Rivera, le pidió al Senado hundir la reforma política. Foto: Senado.Tampoco pasaron los proyectos que buscaban modificar la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley de Garantías, ni el que desarrollaba un tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores de plantas de uso ilícito, al que siempre se opuso el fiscal general, Néstor Humberto Martínez.

En el tintero también quedó la iniciativa que pretendía adoptar medidas para el sometimiento a la justicia de organizaciones criminales, luego de que las comisiones primeras de Senado y Cámara aplazaran el debate para después de terminada la vigencia del procedimiento legislativo especial, dadas las profundas diferencias que existían frente al texto, presentado por el gobierno nacional para facilitar el sometimiento de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (Agc). (Lea más: Alias ‘Otoniel’: ejemplo sangriento de tres desmovilizaciones fallidas)

El último proyecto que no fue aprobado es el acto legislativo de reforma política y electoral, que anunciaba "la apertura democrática para la construcción de una paz estable y duradera". La iniciativa se hundió definitivamente el pasado miércoles, cuando el propio ministro Rivera le pidió a la plenaria del Senado que la votara negativamente luego de recibir duras críticas de todas las bancadas, que alegaron que tras pasar por las comisiones primeras conjuntas el texto había sufrido drásticos cambios en temas centrales, como la independencia del Consejo Nacional Electoral, controles a la financiación de las campañas, adquisición progresiva de derechos para movimientos políticos minoritarios y prohibición del transfuguismo. Varios congresistas, y de manera insistente el presidente de la Cámara, Rodrigo Lara, también habían cuestionado el proyecto por "cambiar las reglas de juego" para los partidos en vísperas de elecciones.

Más aún, hubo proyectos que el gobierno nacional ni siquiera le presentó al Congreso, como el que consultó con las víctimas para reformar la Ley 1448 de 2011, o de Víctimas y Restitución de Tierras, otra promesa del acuerdo para avanzar en la reparación.

Aún falta por aprobar las normas que se requieren para avanzar en la eliminación de la desigualdad en el campo y en la apertura democrática nacional, dos de los pilares del acuerdo con el que el gobierno nacional y las Farc le pusieron punto final al conflicto armado. No obstante, los trámites legislativos restantes deberán realizarse de manera ordinaria y, desde julio de 2018, con una nueva composición política en Senado y Cámara, lo que genera una fuerte incertidumbre sobre el futuro de lo pactado con las Farc. 

Un año después del paso del Acuerdo Final por el Congreso de la República, se puede concluir que las víctimas no estuvieron en el centro de la discusión. A larga se aprobaron más beneficios para la exguerrilla (necesarios para que sus miembros dejaran las armas y se reintegren a la vida civil) y se antepusieron los intereses particulares de algunos legisladores.