La Reforma Rural Integral, a ‘fuego’ lento

Tras un año de la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, el acceso y garantías para implementar este punto es incipiente. El Estado aún ajusta los mecanismos jurídicos para garantizar el acceso y progreso en tierras rurales, y las instituciones a cargo siguen pendientes de resolver casos agrarios históricos. Las comunidades son poco optimistas. Primera entrega de nuestro especial sobre la implementación del acuerdo de paz con las Farc.

implementacion reforma rural 000Para que el Gobierno pueda cumplir con la Reforma Rural Integral, debe realizar un Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales para recuperar por lo menos un millón 200 mil hectáreas de baldíos o tierras de la Nación despojadas. Foto: archivo Semana.El tema agrario sólo tendrá niveles de implementación altos en el largo plazo. A esa conclusión llegó el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, de la Universidad estadounidense de Notre Dame, en su informe El Estado Efectivo de Implementación del Acuerdo de Paz en Colombia. Su afirmación coincide con la angustia que expresan comunidades campesinas y étnicas en varias regiones del país.

El Instituto Kroc, invitado por el gobierno nacional y las Farc para identificar los avances en la implementación de los acuerdos, explica en su documento que sólo en “acceso y uso de tierras” más de la mitad de las acciones aún no comienzan. Y aunque reconoce que se requiere tiempo por su complejidad, advierte que “es necesario incrementar el ritmo de la implementación de las mismas pues son temas sustantivos que atienden las causas estructurales del conflicto armado”. (Leer más en:Informe Kroc, página 40)

No en vano el primer punto del Acuerdo de Paz es el agrario. En 2015, la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas documentó que la acumulación de la propiedad rural es la médula del conflicto armado en Colombia. En ese sentido, tanto el gobierno nacional como las Farc reconocieron la necesidad de cumplir con la llamada “reforma agraria”, de redistribuir la propiedad rural, para satisfacer una promesa que data de la década del sesenta. Esta vez, y como una forma de resarcir los problemas del pasado, las partes concluyeron que debía ser “integral”, garantizando medios, infraestructura y asistencia al campo. (Lea: Doce miradas sobre el conflicto)

La reforma rural integral propuesta en el acuerdo con las Farc tiene tres componentes: acceso y uso de tierras; el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); y los planes nacionales para la Reforma Rural Integral. En los municipios donde haya cultivos de hoja de coca para uso ilícito, estos planes deben sintonizarse con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), como quedó en punto cuarto del Acuerdo. (Leer más en: La tarea titánica de cumplir con el punto agrario)

Tras un año de firmado el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, VerdadAbierta.com presenta una radiografía de la implementación del tema agrario, que esperan con urgencia comunidades campesinas, haciendo un recuento de casos agrarios históricos sin resolver, el desempeño de dos instituciones clave en la aplicación del Acuerdo, y las discusiones jurídicas sobre la disposición de los baldíos o tierras de la Nación.

Primero, lo histórico

El punto agrario indica que para garantizar el acceso y uso a tierras rurales el gobierno nacional creará un Fondo de Tierras y distribuirá de forma gratuita de tres millones de hectáreas durante la primera década entre campesinos que tienen poca tierra o carecen de ella. Y también se comprometió a formalizar la propiedad rural de siete millones de héctareas, es decir, que los labriegos cuenten con los títulos de propiedad, y a continuar los procesos de restitución de tierras.

La formalización y la restitución de tierras están relacionadas, porque este último proceso garantiza que las víctimas del conflicto armado recuperen los predios que les fueron despojados o que abandonaron por razones de la guerra, de manera que la condición básica es que el Estado les reconozca el título de propiedad. De forma complementaria, el gobierno nacional debe dictar medidas de reparación como proyectos productivos, acceso a educación y salud e infraestructura, que terminan estando en armonía con el concepto de “integralidad”, esbozado en el primer punto del Acuerdo Final.

Aunque la formalización ha sido una competencia del antiguo Incora desde la década del sesenta, luego del Incoder y, desde 2015, de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), y la restitución lo es de la Unidad de Restitución de Tierras (URT) desde 2012, por lo menos 10 casos de comunidades campesinas y étnicas evidencian que estos procesos siguen pendientes y los que avanzan están fragmentados.

Casos agrarios históricos sin resolver

Estas comunidades en los Montes de María, Magdalena, Antioquia, Chocó y Bolívar llevan décadas esperando que el Estado resuelva la titulación y garantías de progreso en sus tierras y territorios.*

*Para conocer en profundidad las historias, ingrese a la versión en PC.

En María La Baja, Bolívar, líderes de diez comunidades de los Montes de María, Magdalena, Antioquia, Chocó y Bolívar se reunieron finalizando octubre de este año para intercambiar sus experiencias frente a la restitución, los obstáculos para acceder a la justicia, los riesgos y amenazas que enfrentan y su relación con las instituciones de la justicia transicional. En el encuentro, organizado por el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y la Pontificia Universidad Javeriana, los participantes coincidieron en advertir que los procesos de restitución “han sido lentos”, que las instituciones “están desarticuladas” y el aparato judicial sigue siendo “insuficiente”.

Desde que se firmó el acuerdo con las Farc, según la organización no gubernamental Somos Defensores, en Colombia han sido asesinados 98 líderes sociales y defensores de derechos humanos. Esa situación explica por qué los voceros de reclamantes de tierras prefieren la reserva de su identidad, varios de los cuales cuentan con medidas de protección. “Yo tengo como una especie de ‘casa por cárcel’ porque vivo asustado, me da miedo salir desde que unos hombres llegaron hasta mi rancho y me dijeron: ‘pronto te llorarán’”, relata un líder de Asociación de Campesinas y Campesinos Afrocolombianos (Asocaafro), que reclama 600 hectáreas en el municipio de María La Baja, Bolívar.

Para el gobierno nacional, Montes de María es “ejemplo” de los procesos de justicia transicional, porque siendo una de las regiones más azotadas por la guerra fue la primera en tener una sentencia de reparación por la Ley 975 de 2005, o Ley de Justicia y Paz, y porque fue una zona priorizada por la Ley 1448, o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. La URT asegura que la restitución avanza de forma “positiva” allí, pero otra cosa piensan los reclamantes asociados a Asocaafro, el consejo comunitario de Santo Madero, Asocristo, el consejo comunitario Eladio Ariza y Asocucal.

“En Montes de María no ha habido restitución; lo que ha habido es recuperación”, precisa un campesino de Asocaafro. Con esta frase se refiere a que las sentencias logradas han sido mayoritariamente de procesos de formalización, de titulación a campesinos en predios abandonado, y no de fallos que se concentren en resolver los casos de despojo.

implementacion reforma rural 2La Reforma Rural Integral va más allá de que del Gobierno le entregue el título de propiedad a una comunidad campesina o étnica. Esta debe incorporar medios, infraestructura y asistencia para progresar en el campo. Foto: archivo Semana.“Eso va bien, pero va bien mal”, comenta una líder de la Asocucal, una organización campesina que reclama 920 hectáreas en María La Baja y San Onofre, recordando una reunión con la URT recientemente. En esa ocasión, el director nacional de la entidad, Ricardo Sabogal, preguntó a sus funcionaros cómo iba el proceso de reclamación del predio El Cucal y le respondieron que “bien”, lo que de inmediato fue controvertido por la comunidad. Para los reclamantes es impensable que, teniendo las pruebas de su despojo, la URT no haya querido aceptar varios de los casos en el Registro de Tierras Abandonadas y Despojadas.

Lo mismo les ocurre a los parceleros de Asocristo, en San Juan Nepomuceno y María La Baja. Aunque son 39 familias las que reclaman 432 hectáreas, solo hay tres sentencias. Y uno de los que ya cuenta con fallo ni siquiera ha recibido de manos del Estado el título de propiedad. “Pedí un proyecto productivo y me lo dieron, pero no tengo el título de mi parcela”, dice uno de los labriegos beneficiados.

Para los consejos comunitarios de la región Caribe, así como de cualquier región del país, no contar con un título colectivo es “preocupante”, pues este es un mecanismo que blinda el territorio del despojo y la explotación de sus recursos naturales. Tanto el consejo Eladio Ariza como Santo Madero, en San Jacinto, Bolívar, solicitaron desde hace siete años la titulación, primero ante el antiguo Incoder y ahora ante la ANT.

En respuesta, funcionarios de esta última entidad les explicaron que primero deben encontrar los procesos en los archivos, situación que fue cuestionada por el Quinto Informe de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Ley de Comunidades Étnicas Víctimas del Conflicto. En este documento quedó registrada la preocupación por las dilaciones de la ANT, que justifica “su demora en hechos como la desaparición de expedientes o la inexistencia de información clara, pertinente y actualizada de predios”. (Leer más en: Quinto Informe, página 43)

Para los líderes son cuestionables los avances de la Reforma Rural Integral pactada con las Farc y no son nada optimistas; para sustentar su visión, sacan a relucir que si con entidades que existen hace cinco décadas, o las que creó la justicia transicional, el Estado no ha resuelto casos agrarios históricos como los de ellos, nada hace pensar que eso cambie. “La Ley (de Víctimas y Restitución) se ha quedado en promesas. Es como si quisieran darle tiempo al tiempo para que los campesinos nos cansemos de reclamar”, afirma una líder de la organización Asocucal.

ANT y URT, claves

implementacion reforma rural 3Los paramilitares borraron del mapa de este corregimiento del Magdalena, utilizando un buldócer que destruyó las viviendas. En 2016, el Tribunal de Tierras de Antioquia restituyó el centro poblado; aún sigue pendiente la del sector rural. Foto suministrada Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep.Aunque la reforma incluida en el Acuerdo Final no es responsabilidad exclusiva de la ANT ni de la URT, ya que deben intervenir otras dependencias del Ministerio de Agricultura, como la Unidad de Planificiación Rural Agropecuaria (UPRA), así como otros ministerios, su función es crucial en el acceso y uso de las tierras rurales.

En su más reciente Informe de Rendición de Cuentas para la vigencia 2016, la URT resalta su gestión en la recepción de 100 mil 158 solicitudes de restitución y el trámite de 55 mil 531 de estas en etapa administrativa. Al 31 de diciembre de 2016, la Unidad indicó que ha logrado la restitución de 195 mil 929 hectáreas, en decisiones proferidas por los jueces especializados en 2 mil 717 sentencias. (Ver gráfico página 7, Informe de Gestión URT 2016)

Sin embargo, la URT no especifica que, de esas 195 mil hectáreas, 126 mil corresponden a seis fallos de restitución étnica a favor de las comunidades del Alto Andágueda, Renacer Negro, Dóvida Dogibi, Eyákera, Nuevo Espinal, y Menkué, Misaya y La Pista. Eso significa que las restantes 69 mil hectáreas corresponden a casos individuales que favorecieron a campesinos a los que les despojaron o tuvieron que abandonar sus fincas durante el conflicto armado. Además, esta entidad tampoco indica cuántos de estos casos corresponden a formalización y cuántos a restitución.

En ningún aparte del Informe de Gestión la URT reconoce una realidad silente en los territorios: los “desistimientos” a los procesos de restitución, es decir, cuando una víctima en fase administrativa decide que no quiere continuar con la reclamación y decide retirarla. VerdadAbierta.com accedió a una base de datos, actualizada al 30 de junio de 2017, que indica que estos casos suman 5.192 en todo el país. Estos pueden obedecer a presiones económicas o amenazas, como ocurre en Cesar. (Leer más en: Restitución en el Cesar, bajo presión)

Por su parte, los Informes de rendición de cuentas de las diversas direcciones de la ANT sólo muestran los primeros avances de su misión, teniendo en que cuenta que sólo tiene dos años de funcionamiento tras la liquidación del Incoder. La Dirección de Acceso a Tierras reportó que durante 2016 compró 1.381 hectáreas, correspondientes a 33 predios, para entregarlas a organizaciones campesinas; adjudicó otras 700 hectáreas, en 13 predios, a 140 familias de Córdoba y Cauca; y como parte del Inventario de Bienes Fiscales Patrimoniales, recibió 4.151 predios mediante 45 actas de transferencia del Incoder. (Leer más en: Rendición ANT Dirección de Acceso a Tierras)

implementacion reforma rural 4En 1997 los paramilitares desplazaron a 62 familias que, organizadas en la Asociación del Comité de Desplazados de El Cucal (Asocucal), reclaman la restitución de 920 hectáreas en María La Baja y San Onofre, en los departamentos de Bolívar y Sucre. Foto suministrada Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep.La Dirección Técnica de Asuntos Étnicos señaló que durante 2016, en procesos de constitución y ampliación de resguardos indígenas, benefició a 1.305 familias con 22 mil 979 hectáras, y entregó títulos colectivos a cuatro consejos comunitarios con 5 mil 802 hectáreas. También compró 26 predios, que sumaron 844 hectáreas, para comunidades indígenas y otras 429 hectáreas, en dos predios, para comunidades negras. El informe apunta que cofinanció 32 iniciativas comunitarias con enfoque direrencial étnico, que cubren 925 hectáreas. (Leer más en: Rendición ANT Asuntos Étnicos)

La Dirección de Gestión Jurídica de Tierras señaló que resolvió 2 mil 549 procesos agrarios, que suman un millón 227 mil hectáreas, de las cuales 529 mil corresponden a un programa de formalización de la propiedad rural, realizado en convenio con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Es decir, que de siete millones de hectáreas que la ANT debe formalizar de forma progresiva en una década, sólo ha avanzado en un siete por ciento. (Leer más en: Rendición ANT Gestión Jurídica de Tierras)

La Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad no presentó cifras, pues esta dependencia es la encargada de articularse al Departamento Nacional de Planeación, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Superintendencia de Notariado y Registro para realizar el Catastro Multipropósito, que usarán herramientas como el Barrido Predial Masivo y la rectificación administrativa de área y linderos, para comenzar con el prometido inventario de baldíos. Es decir, saber dónde y cuántas son las tierras de la Nación. (Leer más en: Rendición ANT Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad)

Según ese informe, ya la ANT adelantó el diagnóstico de las primeras zonas que intervendrá, que suman 55 mil predios. “Para eso, se realizaron trabajos de campo, así como cruces de bases de datos y organización de expedientes”. Y reitera que este trabajo busca el ordenamiento social de la propiedad, que a su vez garantiza el acceso y seguridad jurídica de la tierra.

Sin embargo, la Corte Constitucional les ha ‘jalado las orejas’ a todas estas entidades por su demora en el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales, ordenada hace tres años y que es el punto de partida para recuperar al menos un millón 200 mil hectáreas de baldíos despojadas al Estado. Para el alto tribunal las instituciones deben pasar del discurso a la acción. (Leer más en: El lío de organizar los baldíos en Colombia y Un llamado de emergencia a la recuperación de baldíos)

Lo jurídico, ¿cambio de reglas?

implementacion reforma rural 5El consejo comunitario de Santo Madero, en San Jacinto, Bolívar, aún no cuenta con un título colectivo pese a haber realizado tal solicitud hace siete años. El 98% de sus habitantes fue desplazado por paramilitares en 1999. Foto suministrada Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep.Para las comunidades campesinas y étnicas, así como para varios congresistas del Polo Democrático y el Partido Verde, el gobierno nacional ha querido desvirtuar el ‘espíritu’ del tema agrario del Acuerdo de Paz a punta de decretos y proyectos de ley.

Así lo advirtieron desde abril de 2017, cuando el Ministerio de Agricultura y la ANT presentaron el Decreto Ley 902, que propone el acceso de baldíos para personas que ya tengan propiedad y que ostenten patrimonio neto superior a 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes. (Leer más en: El proyecto que ataca el ‘alma’ de la reforma agraria integral)

Mientras la Corte Constitucional sigue revisando si el Decreto Ley 902 cumple con la Constitución Política, el Ministerio de Agricultura formuló un Proyecto de Ley complementario, también cuestionado por ampliar el uso de los baldíos para el desarrollo de la agroindustria o proyectos de interés público. Lo anterior fue criticado por las comunidades, al recordar que Ley 160 de 1994, o Ley Agraria, dispuso la prioridad de los baldíos para comunidades que carecen o tienen tierra insuficiente, como lo confirma el Acuerdo de Paz. (Leer más en: ¿A quién favorece el uso ampliado de baldíos propuesto por el gobierno nacional?)

El pasado 16 de noviembre 38 organizaciones sociales y varios congresistas hicieron un pronunciamiento público expresando su rechazo al borrador de Proyecto de Ley con el que el Ministerio insiste en reformar la Ley 160. En el comunicado, indican que el contenido del Proyecto es “un retroceso a los derechos campesinos, de los pueblos y comunidades indígenas, negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros, de comunidades y trabajadores agrarios, establecidos en la Constitución Política y la normativa agraria nacional”. (Lea el pronunciamiento)

En ese sentido, exigen que haya un cumplimiento de buena fe, bajo los principios de autenticidad y bilateralidad, del Acuerdo de Paz; que no se impoga un modelo extractivo sobre la economías propias y comunitarias, ni una “mirada centralista” sobre las necesidades y realidades territoriales. También recuerdan que “la concreción de la paz es mucho más que nuevas normas y exige de parte del gobierno en todos sus niveles la voluntad política y presupuestal para su materialización”.

El pronunciamiento concluye que no aceptan ninguna modificación regresiva de la Ley 160 de 1994 ni de ninguna de las normas agrarias vigentes, sin que haya una participación de todas las organizaciones campesinas y comunidades étnicas. La falta de participación es otro tema de discusión propuesto por las organizaciones sociales y congresistas frente a otros dos proyectos de ley que cursan debate en el Congreso: el que crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y el que Regula el servicio público de adecuación de tierras.

En un comunicado enviado el pasado 7 noviembre a los ministros de Agricultura y del Interior, el Grupo Voces de Paz y seis congresistas sostienen que estas dos normas “tienen graves vicios de procedimiento” y que el Fast Track [procedimiento legislativo especial] no puede ser una excusa para tramitarlas sin realizar la socialización y consulta con las comunidades que involucra. (Lea comunicado)

Así, la Reforma Rural Integral se ‘cocina’ a fuego lento, en medio de una suerte de reclamaciones históricas pendientes, de acciones trazadas por metas para instituciones como la Unidad de Restitución de Tierras y la Agencia Nacional de Tierras, así como de la formulación y aprobación de Leyes cuestionadas. “Para enfrentar estas dificultades hace falta superar uno de los dilemas habituales de estos procesos implementar ágil y eficazmente los acuerdos en los territorios versus el necesario proceso de construir legitimidad donde el Estado es percibido negativamente”, recomienda el Informe Kroc, de la Universidad de Notre Dame.