Implementación de Reforma Rural Integral, bajo la lupa de la Corte Constitucional

Este Alto Tribunal tendrá la última palabra sobre si los 82 artículos del Decreto Ley 902, clave para la implementación del punto 1 del Acuerdo de Paz firmado con las Farc, se ajusta a la Carta Política. Hay varios puntos de desencuentro.

reforma rural cc 1El punto 1 del Acuerdo de Paz promete la distribución gratuita de 3 millones de hectáreas durante los primeros 10 años, así como la formalización de 7 millones de hectáreas. Foto: archivo Semana.

El Acuerdo Final para lograr una paz estable y duradera, firmado el 24 de noviembre en Bogotá, prometió una Reforma Rural Integral clave para que comunidades vulnerables accedan a tierras, se formalice la propiedad rural y se formulen y concreten planes de desarrollo para el campo. La idea no es nueva. Data de por lo menos 1936, pero el intento de aplicarla hizo parte de los detonantes del conflicto armado. Por eso, una vez comenzó la implementación de lo pactado, el gobierno nacional “pisó el acelerador” para aprobar el mecanismo jurídico que le pondría “pies y cabeza” a la nueva promesa.

Para tal fin expidió el Decreto Ley 902 del 29 de mayo de 2017, un lunes festivo, y en medio de los cuestionamientos de voceros de comunidades campesinas y étnicas, así como por algunos congresistas y organizaciones no gubernamentales, quienes expresaron su desacuerdo sobre varios puntos que, a su juicio, contradecían el espíritu del Acuerdo; asimismo, se criticó el hecho de que el Ministerio de Agricultura y la Agencia Nacional de Tierras “socializaran” el borrador del decreto de manera expedita y sin mayor concentración. (Lea: El proyecto que ataca el ‘alma’ de la reforma agraria integral y Continúa tensión por el proyecto de Decreto Ley sobre tierras)

Pese a las críticas, varios de los puntos cuestionados quedaron consignados en el Decreto Ley que, en la actualidad, es revisado por la Corte Constitucional. Y justo el pasado 16 de agosto, como parte del proceso de revisión, el Alto Tribunal convocó a una audiencia pública a varios expertos, entre abogados, consultores, organizaciones de la sociedad civil y centros de estudio, para escuchar sus puntos de vista sobre la constitucionalidad del Decreto. (Lea Auto de convocatoria a audiencia)

Aunque las posturas de los invitados a disertar no coincidieron en varios de los artículos, sí advirtieron todos ellos que los artículos 6 y 36 resultan problemáticos de cara al logro de la Reforma Rural Integral: el acceso y formalización de tierras a comunidades que carecen de ella o tienen tierra insuficiente.

La audiencia pública contó con la participación, además de otros expertos y académicos, con representantes de Fedepalma, Fedegan, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Agricultura, quienes hicieron sus respectivas intervenciones. VerdadAbierta presenta los principales cuestionamientos en el debate de constitucionalidad.

El eterno lío de los baldíos

reforma rural cc 2Entre los cuestionamientos a la constitucionalidad del Decreto Ley 902 está el artículo 6, sobre los “Sujetos de formalización a título oneroso”. Para quienes cuestionaron el artículo, su contenido es “regresivo” porque permite legalizar la acumulación de baldíos. Foto: archivo Semana.Los baldíos son tierras de propiedad de la Nación y, en gran parte, el insumo que requiere el gobierno nacional para cumplir con la meta de distribuir de forma gratuita 3 millones de hectáreas durante los primeros 10 años, según lo pactado con las Farc. Sin embargo, son objeto de una histórica disputa y discusión, pues en la actualidad sigue pendiente el Plan Nacional de Clarificación y Recuperacion de Tierras Rurales, lo que significa que el Estado no sabe aún cuántos predios de este tipo tiene en su patrimonio (Lea: El lío de organizar los baldíos en Colombia).

En el pasado, una gran parte de la reforma agraria se realizó con baldíos. Desde 1961, el gobierno nacional adjudicó este tipo de tierras a familias para que impulsaran la economía campesina. Para complementar esta política, en 1995 definió las llamadas Unidades Agrícolas Familiares (UAF), es decir, la cantidad de tierra suficiente por familia, según la productividad de cada territorio, para vivir y progresar. Las UAF fueron creadas entonces como un mecanismo para garantizar la distribución de la propiedad rural y, por tanto, evitar la acumulación o concentración.

El punto 6 del actual Decreto Ley tiene por título “Sujetos de formalización a título oneroso”, proponiendo que a personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a los 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes, o que sean propietarias, poseedores y ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una UAF, el gobierno nacional puede formalizarles la propiedad. Es decir, entregarles la titularidad. El Acuerdo con las Farc contempla la formalización de 7 millones de hectáreas en la primera década.

Al respecto, la abogada Yamile Salinas Abdala, investigadora del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz), le dijo a la Corte que lo propuesto en el artítulo 6 no debió ser tramitado en un Decreto Ley sino como Ley ante el Congreso, para garantizar la participación y el debate “con miras de evaluar los efectos de legalizar la acumulación de UAF y baldíos prohibidas en la Ley 160 de 1994 [Ley Agraria]”.

La abogada argumenta que el artículo 6, así como el 36 titulado “Formalización de predios privados”, va en contravía de la Reforma Rural Integral y atenta contra los derechos de las víctimas del abandono forzado y despojo de tierras, entre otras razones porque extiende la posibilidad de amnistiar por la via administrativa el uso y propiedad de las acumulaciones de UAF, “pese a que se han acrecentado la inequitativa concentración de la tierra y a las prácticas empleadas para defraudar la Ley 160”.

Salinas se refiere a lo que han advertido diversos informes de la Procuraduría y la Contraloría Delegadas para el Sector Agropecuario sobre el uso de figuras como las Sociedades Anónimas Simplificadas (SAS) y las fiducias para acumular en baldíos en diversas regiones del país, particularmente en áreas de los Llanos Orientales.

Desde 2012 los organismos de control advirtieron la acumulación de 250 mil hectáreas pendientes de recuperar. Quince días antes de ser aprobado el Decreto Ley, la Contraloría emitió otro informe, recordándole a la Agencia Nacional de Tierras sobre 33 casos de posible acumulación de baldíos en Córdoba, Meta, Caquetá, Vichada y Antioquia. (Lea: Contraloría le recordó a la ANT en dónde y quiénes acumularon baldíos)

En estos argumentos también coincidió el Grupo de Trabajo el Género en Paz (GPAZ). En su intervención ante la Corte afirmó que “el artículo sexto no supera el análisis de constitucionalidad”, pues no cumple con los parámetros fijados dentro del Acuerdo Final firmado con las Farc; desconoce el derecho de acceso a la tierra de trabajadoras y trabajadores agrarias; y pone en peligro el derecho a la restitución a las víctimas. Uno de los puntos críticos es que el artículo 6 amplía el universo de formalización a “poseedores de grandes capitales”, cuando antes era exclusivo y de prioridad para trabajadores rurales de escasos recursos.

Para GPAZ, de forma adicional, dicho artículo puede poner en peligro el derecho a la restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado, pues los predios que no hayan sido reclamados o no estén en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas son susceptibles de ser formalizadas.

reforma rural cc 3En informes publicados desde 2012, la Contraloría y Procuraduría Delegadas Agrarias han advertido la acumulación de baldíos en varias regiones del país. El Gobierno está en mora de realizar un Plan Nacional de Clarificación de Baldíos. Foto: archivo Semana.“El Decreto 902 no dialoga de manera suficiente con la Ley 1448 de 2011 [Ley de Víctimas y Restitución de Tierras]… Es importante evidenciar que el proceso de restitución aún no ha terminado, y su implementación en el sur del país recién inicia”, indicó la vocera de GPAZ. 

En ese mismo se sentido se pronunciaron cinco congresistas del Polo Democrático y el Partido Verde junto a 16 abogados y representantes de organizaciones sociales y colectivos de abogados. En su intervención, le dijeron al Alto Tribunal que el artículo 6 incluye una categoría adicional de beneficiarios a la Reforma Rural Integral “que de ninguna manera corresponde con los sujetos que deben ser beneficiarios según el texto del Acuerdo Final”. En la audiencia explicaron que los empresarios y particulares, susceptibles de recibir la formalización de predios a título oneroso, están en una “condición ventajosa” frente a quienes carecen de tierra o tienen insuficiente, como lo determinan los artículos 4 y 5 del mismo Decreto.

Sobre lo anterior, los abogados recuerdan que según datos del Ministerio de Agricultura, extraídos del Censo 2015, el 0,4% de los propietarios posee 60% de los predios rurales. “Así mismo, para las 1’409.193 Unidades de Producción Agropecuaria reconocidas como privadas, el Gini resulta ser de 0,902, es decir que Colombia se acerca bastante a la desigualdad profunda”, por lo que no conciben porqué el Decreto Ley habilita medidas de acceso y formalización de tierras para “sujetos que ya poseen tierra y que no son vulnerables o de escasos recursos”.

Pese a que el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia) no asistió a la audiencia, internvino a través de un escrito, considerando “constitucionalidad condicionada” al artículo 6. Sobre el particular los representantes de este centro de pensamiento expresaron su preocupación frente a la palabra “superiores”, cuando el artículo indica que facilitará la “formalización a título oneroso a los propietarios, poseedores ocupantes que tengan predios iguales o superiores a la UAF".

Aunque DeJusticia explicó que el Acuerdo Final con las Farc reconoce que algunos actores de la ruralidad requieren de grandes extensiones de tierra para desarrollar sus proyectos productivos, aclaró que esto no significa “que se deban sanear prácticas de acumulación de tierras que se produjeron como consecuencia de omitir los límites legales y el deficiente control de las autoridades estatales”.

Para DeJusticia es contradictorio que mientras los artículos 4 y 5 condicionan el ingreso al Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) a quienes estén ocupando indebidamente baldíos; el mismo Decreto no fija ningún tipo de condición previa para quienes acumularon predios de forma irregular y deseen formalizar la propiedad.

Sobre esto último, entre abril y mayo las comunidades campesinas, étnicas, organizaciones no gubernamentales y varios congresistas aseguraron que el gobierno nacional formuló el Decretó Ley para terminar de afinar figuras como las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidres), aprobadas mediante la Ley 1776 del 29 de enero de 2016, sobre la cual se tramitan tres demandas de inconstitucionilidad, bajo el custionamiento de que son una forma para legalizar la acumulación de baldíos (Lea: Las situaciones imperfectas de la Ley Zidres).

Los representantes de la Defensoría del Pueblo coincidieron con DeJusticia en considerar la “constitucionalidad condicionada” para el artículo 6. El organismo del Ministerio Público indicó que su “contenido es regresivo”, pues “trasgrede las limitaciones que han sido contempladas en materia de acumulación indebida de predios de origen baldío, a fin de prevenir el acaparamiento de estos recursos públicos limitados”.

Por su parte, funcionarios de la Procuraduría General de la Nacional anunciaron que solicitarán a la Corte que se declare el artículo “en forma condicionada”, recordando que su aplicación dé prioridad a los campesinos, y que la formalización de la propiedad rural en general y a título oneroso “debe ceñirse desde su origen a que su obtención a cualquier título no proceda de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”.

Otros artículos a “la lupa”

reforma rural cc 4Aunque el Acuerdo de Paz reconoce que el requiere del desarrollo de proyectos productivos, DeJusticia indicó que esto no significa “que se deban sanear prácticas de acumulación de tierras que se produjeron como consecuencia de omitir los límites legales y el deficiente control de las autoridades estatales”. Foto: archivo Semana.En la audiencia pública ante la Corte Constitucional hubo otras observaciones a los artículos del Decreto Ley relacionadas con la “gratuidad” en los procesos para acceder a la formalización de la propiedad rural, la creación del Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) y el procedimiento unico para los procesos administrativos agrarios, a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Sobre los dos primeros, fue enfática la intervención del grupo de 21 ciudadanos entre congresistas, abogados y representantes de la sociedad civil, quienes señalaron que el parágrafo 1 del artículo 7 es “inconstitucional” porque desconoce “el deber de gratuidad” de los procedimientos de formalización para la población de escasos recursos y para la pequeña propiedad rural.

En su exposición recordaron que,  según la Tercera Encuesta Nacional de Verificación de Derechos de la Población Desplazada, 48 por ciento de los predios rurales inscritos en el Catastro Nacional carecen de título, lo que equivale a 1,7 millones de hectáreas, y que el 61 por ciento de los predios abandonados o despojados deben ser formalizados. El Censo Nacional Agropecuario de 2015 estima que 60 por ciento de la propiedad rural está en la informalidad. “Si el beneficiario o interesado debe pagar los gastos notariales o administrativos, surge la pregunta sobre cuál es el aporte del Estado para promover, ayudar o incentivar la formalización”, cuestionó el grupo de ciudadanos.

Para ese mismo grupo, otro de los “obstáculos” consignados en el Decreto Ley es el RESO, de ser propuesto como una condición para el acceso a tierras y la formalización. Por eso señalan la “constitucionalidad condicionada” para los artículos entre el 11 y el 16 que regulan dicho Registro, explicando que el RESO puede ser una herramienta para la identificación de los beneficiarios, pero no un requisito adicional para acceder a la adjudicación de baldíos o programas de formalización. “De ser así, el RESO sería una medida regresiva e injustificada, pues antes de facilitar el acceso a la tierra, estaría imponiendo un filtro”, se escuchó en la audiencia.

En relación con el procedimiento unico para los procesos administrativos agrarios, a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la abogada Yamile Salinas hizo un llamado sobre si el Decreto Ley tiene legitimidad democrática. Según expuso en la audiencia, el Decreto propone para tal procedimiento una fase administrativa y una judicial, en la que se conocerán los temas de recuperación de baldíos, caducidad administrativa, reversión y revocatoria de títulos.

El asunto es que para la segunda fase, el Decreto asigna participación de instancias judiciales que, en este caso, correspondería a la jurisdicción agraria. Pero Salinas recordó que pese, a que desde 1989 fue creada dicha jurisdicción, está nunca funcionó con el personal y número de despachos ordenados por falta de recursos. Al respecto, la abogada concluyó que “el Decreto no parece tener legitimidad suficiente para atribuir competencias a autoridades judiciales indetermindas en el procedimiento único, ni para garantizar los recursos que aseguren el acceso a la justicia de la población rural en situación de pobreza”.

Con todo lo escuchado en la audiencia, los magistados de la Corte Constitucional tendrán la última palabra sobre si el Decreto 902 cumple con el “espíritu” de garantizar una paz estable y duradera en el campo.