Así fue la implementación del Acuerdo de Paz con las Farc en el Congreso

El Legislativo se midió a uno de sus retos más grandes: el aterrizaje del pacto alcanzado entre el gobierno nacional y la guerrilla de las Farc tras cuatro años de negociación. En la pasada legislatura se aprobaron seis normas y siete no alcanzaron a concluir su trámite. A pesar de los avances, aún falta camino por recorrer.

legislatura fast trackLa pasada legislatura del Congreso de la República aprobó seis de las 21 iniciativas necesarias para garantizar la implementación del acuerdo de paz. Foto: archivo Semana.

Los ires y venires del proceso de paz hicieron que el Congreso de la República entrara en escena antes de lo previsto para iniciar la implementación del Acuerdo Final alcanzado en Cuba. La función que le correspondía inicialmente era la de expedir las leyes y realizar las reformas necesarias para convertir en realidad el acuerdo que firmaron el presidente de la República, Juan Manuel Santos, y el jefe máximo de las Farc, Rodrigo Londoño Echeverri, más conocido como 'Timochenko'.

Sin embargo, la derrota del plebiscito del 2 de octubre, en el que por un estrecho margen de diferencia los colombianos que acudieron a las urnas rechazaron el acuerdo, hizo que gobierno y guerrilla conciliaran una nueva versión, incluyendo propuestas de los promotores del No. Ese documento fue firmado el 24 de noviembre en el Teatro Colón de Bogotá, y el encargado de refrendarlo fue el Congreso de la República.

El respaldo de esa corporación no se hizo esperar y, a diferencia del anterior, obtuvo una votación contundente: el 29 noviembre logró 75 votos a favor y ninguno en contra en el Senado, y al día siguiente alcanzó 130 a favor y ninguno en contra en la Cámara de Representantes.

A pesar de lo expedita de la refrendación del Acuerdo Final, su implementación tuvo que esperar hasta que la Corte Constitucional le diera luz verde al Acto Legislativo para la Paz, el cual incluyó un mecanismo extraordinario para que el Congreso pueda elaborar las leyes y reformas necesarias de manera ágil y en la mitad de debates necesarios, el cual fue bautizado con el nombre de Fast Track.

La bendición de la Corte llegó el 14 de diciembre. Para ese momento, el proceso de paz se encontraba en un punto de alta tensión, pues la Farc se negaban a marchar a las zonas de concentración porque todavía no existía la Ley de Amnistía e Indulto para quienes no cometieron crímenes de guerra ni de lesa humanidad. Por esa, y otras razones de índole logístico, el cronograma acordado para la dejación de armas sufrió sendos retrasos, y apenas finalizará el próximo martes, cuando debió terminar el pasado 30 de abril.

El mismo día que la Corte otorgó su aval, el gobierno nacional radicó la Ley de Amnistía e Indulto, y el Congreso usó en su máxima expresión el Fast Track, pues en tan sólo nueve días, las comisiones primeras del Senado y de la Cámara, y sus respectivas plenarias, la aprobaron con amplias mayorías, lo que les dio seguridad jurídica a los futuros desmovilizados. Con esa norma de perdón, exenta para quienes cometieron graves crímenes, los cuales deberán aclarar en la Jurisdicción Especial para la Paz, y la superación de algunos escollos en los campamentos, las Farc finalmente marcharon hacia las zonas de concentración.

Desde ese momento, hasta el cierre del pasado periodo de legislativo, que inició con sesiones extras a mediados de enero, se aprobaron cinco normas más: la Ley 1820, que autoriza la participación del movimiento ciudadano Voces de Paz en el Congreso en representación de las Farc; el Acto Legislativo que estableció el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; el Estatuto de la Oposición; el Acto Legislativo que le da estabilidad jurídica al Acuerdo Final durante tres periodos presidenciales; y el Acto Legislativo que permite la reincorporación política de las Farc y fija las condiciones para su partido. Por otro lado, siete iniciativas más iniciaron su curso, pero no alcanzaron a ver la luz al final.

Avances sin el ritmo deseado

Además de las normas expedidas por el Congreso, la implementación del Acuerdo Final se complementa con la expedición de decretos con fuerza de ley del presidente Santos, gracias a las facultades extraordinarias y temporales que le otorgó el Acto Legislativo para la Paz. En total firmó 35 decretos de ese tipo. Foto: archivo Semana.Para Iván Cepeda, senador del Polo Democrático que acompañó la Mesa de Negociaciones en Cuba, el trámite legislativo ha contado con muchos obstáculos y se incluyeron modificaciones “lesivas” al Acuerdo Final. Sin embargo, considera que el balance inicial es “que mal que bien, ha avanzado la legislación de paz y las normas que se requieren poco a poco se van aprobando en el Congreso”.

Dentro de lo aprobado hasta ahora, destaca las medidas para garantizar la estabilidad del Acuerdo Final y la participación en política de las Farc: “Es muy importante que el acuerdo se haya convertido en parte de la Constitución y que se haya aprobado la Ley de Amnistía, que son básicas para garantizar la estabilidad jurídica de los acuerdos de paz; también que se haya aprobado la reforma constitucional que da la posibilidad de que la guerrilla tenga una representación una vez se convierta en fuerza política en el Congreso con curules que serán objeto de votación en las próximas elecciones”.

Cepeda cuestiona que durante las discusiones relacionadas con la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) se debilitaran aspectos relacionados con la responsabilidad de terceras personas involucradas en el conflicto armado. “Como se sabe, el acuerdo de paz exige que haya una justicia de índole restaurativa administrada con independencia y el mismo rigor para todas aquellas personas que estén incursas en crímenes de lesa humanidad, de guerra o graves violaciones de derechos humanos; sin embargo, se introdujeron una serie de modificaciones que debilitan esas responsabilidades”, le dijo el congresista a VerdadAbierta.com.

Esa apreciación es compartida por Jairo Estrada, integrante de Voces de Paz en el Senado. Para él, la pasada legislatura puede definirse como satisfactoria, pero señala que “no transcurrió en los ritmos y tiempos esperados; además, fue reiterada la pretensión de renegociar nuevamente el acuerdo por parte de sectores del Congreso”.

Para este catedrático de la Universidad Nacional, los intentos de reformar el Acuerdo Final fueron evidentes en los debates de la JEP, de la Ley de Amnistía, del Estatuto de la Oposición y de las Circunscripciones Especiales de Paz. Y entre ellos, llama con mayor atención los relacionados con el futuro sistema de justicia transicional: “Ha sido particularmente notorio el interés por tratar de producir una normatividad que favorezca a los terceros civiles comprometidos de manera directa o indirecta en el conflicto armado. Eso lo han promovido fundamentalmente la Fiscalía General de la Nación y los representantes de Cambio Radical”.

Y recalca que “eso es inquietante porque al final lo que se quiere es una JEP que se ocupe exclusivamente de las partes comprometidas directamente en la contienda, pero que quiere excluir a los civiles, que son los que están en muchas de las situaciones de crimen y horror que ocurrieron en el país, particularmente por la organización y financiación de organizaciones paramilitares”.

Claudia López, senadora del Partido Verde, quien ha defendido con fuerza el proceso de paz, señala que en la pasada legislatura tan sólo fue aprobada la tercera parte de los temas que se tienen listados como prioritarios. “Desde la segunda semana de enero convocaron extras por los temas de paz; hubiera querido que sacáramos más temas adelante, pero sólo salieron seis de 21”. Para ella, esa situación en parte puede entenderse por los retrasos en las zonas veredales, lo cual captó más la atención del gobierno nacional en temas logísticos y de desarme, que en la agenda legislativa.

En diferentes ocasiones, el presidente Santos indicó que el Congreso ha cumplido “con más del 80 por ciento de las normas que dan la seguridad jurídica necesaria para terminar el desarme e iniciar la reincorporación de los guerrilleros a la legalidad”. Un funcionario del gobierno nacional, que pidió la reserva de su identidad, le dijo a VerdadAbierta.com que, a pesar de las dificultades, el pasado semestre legislativo fue “muy bueno y mucho de cómo quedó el Acuerdo se mejoró en el desarrollo normativo”

Como ejemplo refiere que “el Acto Legislativo que crea el sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición se desarrolló en dos meses y medio de debates muy duros. Al final, este proyecto tuvo más de 72 modificaciones, que demuestran que los congresistas -antes del fallo de la Corte que reguló el Fast Track- no eran convidados de piedra y simples notables. Salió un acto legislativo mucho mejor que el que ingresó, con más garantías para las víctimas, con más participación de las víctimas, con un enfoque étnico y diferencial más tangente que lo que se tenía al principio”.

Lo que falta

Para materializar el documento firmado en el Teatro Colón faltan por lo menos el trámite de 15 iniciativas en el Congreso de la República. Foto: Presidencia de la República.El próximo 20 de julio, cuando inicie una nueva legislatura y el Congreso de la República tenga nuevas directivas, deberá continuar con el trámite de las siete iniciativas que quedaron pendientes: el sistema nacional de innovación agropecuaria y adecuación de tierras; la creación de las 16 Circunscripciones Especiales de Paz para que las regiones más golpeadas por el conflicto tengan curules temporales en la Cámara de Representantes; garantizar el monopolio de las armas y el uso de la fuerza por parte del Estado; la reforma a la Unidad Nacional de Protección; la ley estatutaria para que la JEP entre en funcionamiento; la reforma del Sistema Nacional de Regalías y la Reforma Política.

Y como si fuera poco, otras iniciativas que no alcanzaron a ponerse en marcha el semestre anterior, que son las relacionadas con la ley de tratamiento penal diferenciado para los delitos relacionados con delitos de cultivos de uso ilícito; el plan marco de implementación; los mecanismos de la Reforma Rural Integral (catastro y jurisdicción agraria); la Reforma al Sistema de Alertas Tempranas; las garantías de participación y protesta social; el desarrollo de la unidad judicial especial contra el paramilitarismo y la tipificación en el Código Penal del delito del paramilitarismo; y la reforma de la Ley de Víctimas.

Entre estos temas pendientes, Estrada destaca la reforma del régimen electoral, la creación de las Circunscripciones Especiales en la Cámara de Representantes y las garantías para los movimientos sociales, asuntos clave en la apertura democrática que propende el Acuerdo Final: “Si no hay reforma al régimen electoral, no habrá cambios sustanciales en el sistema político y de representación en Colombia. Si las elecciones siguen ocurriendo como siempre, vamos a seguir asistiendo a la reproducción criminal, mafiosa y clientelista de hacer las elecciones”.

El Congreso podrá usar el Fast Track hasta el primero de diciembre y para esa fecha tiene el reto de aprobar estas medidas pendientes para garantizar la implementación de un acuerdo que pretende construir una paz estable y duradera.

Sin embargo, como advierte la senadora López, “el problema es que cada día que pase será más difícil sacar adelante esos proyectos porque el ambiente político se pone más tenso, vienen las campañas y en época electoral aumenta el ausentismo, por lo que se hace más difícil reunir el cuórum necesario”. Estrada también hace un llamado de alerta en ese sentido, ya que, según él, “estamos ante la presencia de un gobierno débil, al que le cuesta construir cada vez más las mayorías correspondientes y en un ambiente electoral las fuerzas se pueden ir realinderando en la medida que vaya avanzado el tiempo”.

Al respecto, el senador Cepeda considera que sí es posible evacuar los temas pendientes en la próxima legislatura, a pesar de las dificultades que hay: “Estoy convencido de que se podría hacer un gran esfuerzo para optimizar los debates y en un corto tiempo sacar las normas que restan; ya tenemos la experiencia de cómo se tramitan los acuerdos y realmente quedan unas quince normas que podrían ser evacuadas en sesiones conjuntas de Senado y Cámara”.

Sólo el tiempo dirá si todas las partes estuvieron a la altura de la cita histórica que creó el Acuerdo Final, o si, por el contrario, será necesario ampliar nuevamente el Fast Track o crear otro mecanismo de implementación.