Gobierno promueve cuestionado proyecto de ordenamiento rural

El Ejecutivo busca usar las facultades extraordinarias del Presidente de la República para eliminar la Ley Agraria de 1994, contrariando los derechos de comunidades que reclaman históricamente el acceso a tierras o son víctimas del conflicto armado y los acuerdos alcanzados con la guerrilla de las Farc. VerdadAbierta.com presenta una radiografía del panorama.

decrero ley agrario 1 El Ministerio de Agricultura busca aprobar vía trámite legislativo extraordinario un polémico Proyecto Decreto Ley. Este pretende eliminar la Ley Agraria del 1994 que garantiza los baldíos para la reforma agraria. La propuesta es un complemento a la ya aprobada Ley Zidres. Foto archivo Semana.El pasado 22 de abril, el Ministerio de Agricultura anunció en su página web que el gobierno nacional comenzará a socializar la “Ley de Tierras”. La imagen promocional anuncia que la gira comienza en Cali este miércoles 26 de abril y terminará el sábado 6 de mayo en Bogotá. Para participar se debe que diligenciar un formulario en línea.

Sin embargo, en ningún aparte esta cartera ministerial aclara que es un “Proyecto Decreto Ley”, que sería aprobada por sanción presidencial, evitando así el trámite ante el Congreso de la República.

El borrador de la norma contiene aspectos cuestionados como la derogación de la Ley 160 de 1994, llamada la Ley Agraria, con lo cual se afectarían las comunidades campesinas, indígenas y afros, que hoy tienen poca tierra y carecen de ella; además, de fondo beneficiaría a personas y empresas que se apropiaron de manera irregular de grandes extensiones de tierras; fortalecería las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres); y modificaría cuando menos dos artículos del actual Plan Nacional de Desarrollo.

Desde la semana pasada, congresistas como Iván Cepeda, del Polo Democrático, y Ángela Robledo, del Partido Verde; organizaciones defensoras de derechos humanos, entre ellas la Comisión Colombiana de Juristas; y comunidades campesinas y étnicas organizadas, vienen advirtiendo sobre los efectos negativos de esta iniciativa titulada “Ordenamiento social de la propiedad y tierras rurales”.

El documento ha tenido una transformación sustancial. Inicialmente fue concebido como un Proyecto de Ley, lo que suponía un trámite legislativo extraordinario, conocido como fast track, para sacar adelante los acuerdos logrados con la guerrilla de las Farc. Así lo informamos el pasado jueves. (Leer en: El proyecto que ataca el ‘alma’ de la reforma agraria integral)

No obstante, este lunes se conoció que era un proyecto de Decreto Ley, con lo que evita su paso por el Congreso de la República y va directamente a sanción presidencial. Con este cambio, funcionarios del alto gobierno, según fuentes consultadas, pretenden evitar la discusión en el Legislativo y su posible rechazo.

Para remediar la situación y rodearla de un supuesto ambiente de consenso y superar el escollo de la consulta previa, el Ministerio de Agricultura armó de afán un proceso de socialización en varias ciudades del país y delegó en la Agencia Nacional de Tierras (ANT) la interlocución entre sectores sociales y el gobierno nacional que resulte de este mecanismo.

De acuerdo con un comunicado difundido por la ANT al respecto, “esta iniciativa legislativa que desarrollará el Punto 1 del Acuerdo de Paz recogerá las ideas que se discutan durante estas jornadas de argumentación y debate entre todos los colombianos”. Serán siete encuentros, que comienzan hoy en Cali, seguidos de Medellín (27 de abril); Montería (28 de abril); Santa Marta (2 de mayo); Villavicencio (3 de mayo); Florencia (5 de mayo); y Bogotá (6 de mayo).

Según el anuncio, cada evento será moderado y dirigido técnicamente por representantes de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, el Ministerio de Agricultura, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, la Alta Consejería para el Posconflicto, el Departamento Nacional de Planeación, la Unidad de Restitución de Tierras y la Agencia Nacional de Tierras.

Se espera que participen “distintos sectores del campo, agroindustriales, asociaciones campesinas, entidades territoriales, organismos de control, juntas de acción comunal, cooperativas agropecuarias, registradores, notarios, jueces, estudiantes y profesores, empresarios y pequeños campesinos”.

Los críticos a este procedimiento y al proyecto de Decreto Ley se preguntan por qué el Ministerio de Agricultura pretende socializarlo en dos semanas y en ciudades capitales donde no está concentrada la población campesina ni étnica.

El borrador del proyecto de Decreto Ley también está en manos de los miembros de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), en la que confluyen representantes de la guerrilla de las Farc, de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, el Ministerio del Interior y la Alta Consejería para el Posconflicto. Todos ellos están encargados de estudiar las iniciativas legislativas relacionadas con el posconflicto para establecer si se acomodan o no a lo pactado en el Acuerdo Final con las Farc.

Intereses oscuros

decrero ley agrario 2El Proyecto Decreto Ley es cuestionado también porque el Gobierno pretende socializarlo en dos semanas, afectando los derechos de consulta previa a la que tienen las comunidades étnicas. Foto: archivo Semana.La iniciativa propone dejar sin efecto la Ley 160 de1994, norma agraria que actualmente garantiza, entre otras cosas, que los baldíos (tierras de la Nación) son para la reforma agraria, la adjudicación de tierras a comunidades que carecen o tienen tierra insuficiente. En ese sentido, quienes cuestionan el Proyecto señalan que bajo la falsa idea de dar cumplimiento al Acuerdo de Paz, lo que el gobierno nacional pretende es complementar la Ley Zidres y brindar mayor seguridad jurídica a los “inversionistas del campo”. Es decir, a empresas nacionales y extranjeras que han encontrado impedimientos en la Ley 160 para desarrollar proyectos a gran escala.

Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) fueron creadas en 2016 con la Ley 1776 y declaradas constitucionales por la Corte Constitucional en febrero de este año. Fueron también cuestionadas porque legalizan la acumulación de baldíos para que empresarios desarrollen proyectos extensivos.

Las críticas a la nueva iniciativa gubernamental se enfocan en que avalan las formas en cómo fue violada la Ley 160. Y de paso, dificulta que avancen los procesos de documentación sobre los despojos de tierras, si habían comunidades que las reclamaban pero que fueron expulsadas durante el conflicto armado, como ocurrió en Puerto Gaitán y Mapiripán, en Meta (Lea: Tres agroindustrias de los Llanos compraron tierras con líos y violencia).

El siguiente mapa (elaborado con datos de informes de la Contraloría Delegada para el Sector agropecuario entre febrero y septiembre de 2014) muestra las acumulaciones ilegales de baldíos que realizaron empresas nacionales y extranjeras y que con la Ley Zidres no sólo se legalizarían, sino que podrían llegar a acceder a extensiones de tierras superiores si inscriben su proyecto en el Ministerio de Agricultura, el cual les dará adicionalmente los incentivos previstos en la 1776.

Ya la Contraloría Agraria documentó los siguientes casos de empresas y particulares acumuladores de baldíos. Varias de ellas acudieron a la estrategia de crear múltiples Sociedades Anónimas Simplificadas (S.A.S), para adquirir más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF), es decir, lo que está permitido por la Ley Agraria vigente. Por cada SAS adquirían una UAF.

Sólo en esa región, estas empresas concentraron por lo menos 346 mil hectáreas de baldíos, es decir, el 11 por ciento de las tierras que el Estado requiere para cumplir con la Reforma Rural Integral. Esta Reforma, planteada en el Acuerdo de Paz, proyecta un Fondo de 3 millones de hectáreas para redistribuir durante los primeros 10 años a comunidades campesinas y étnicas que las requieran.

En ese sentido, quienes cuestionan el proyecto de Decreto Ley explican que la iniciativa está en sintonía con las Zidres, porque aunque la Corte es enfática en señalar que las Zidres deben desarrollarse en zonas aislasdas de los centros urbanos, demanden altos costos de adaptación productiva, tengan baja densidad poblacional, presenten altos índices de pobreza y carezcan de infraestructura, la nueva iniciativa deja abierta las posibilidades de legalizar la acumulación de baldíos bajo diversas modalidades y propone un nuevo modelo de gestión de tierras para todo el país.

Por ejemplo, a quienes desarrollen proyectos de interés público; a título oneroso a empresas o personas no beneficiarias de reforma agraria, y a quienes construyan o desarrollen inversiones sobre los suelos aplicando la figura de derecho real de superficie. El Proyecto Decreto Ley no establece criterios de adjudicación de tierras a campesinos pobres o sin tierra; por el contrario, indica que los baldíos pueden ser titulados a “beneficiarios” o “sujetos de ordenamiento social de la propiedad rural”, dos palabras sin especificación.

Adicional a lo anterior el Proyecto propone levantar las restricciones que hay sobre las Zonas de Reserva Forestal, las áreas de reserva ambiental y parques nacionales y naturales protegidas desde 1959, para usar algunas de estas áreas para proyectos. Además, plantea un mecanismo de saneamiento automático para los baldíos donde se desarrollan proyectos agroindustriales como los señalados en el mapa.

Cuestiones de fondo

decrero ley agrario 3 La propuesta que impulsa el Ministerio de Agricultura plantea que los baldíos pueden ser titulados a "beneficiarios" sin establecer criterios claros de adjudicación, como sí lo establece la Ley Agraria 160 de 1994. Foto: archivo Semana.Expertos en el tema, que solicitaron la reserva de la identidad, cuestionaron también el proyecto de Decreto Ley porque, por la vía del fast track, se pretenden reglamentar los artículos 104 (Catastro Minero y Sistema Nacional de Tierras) y 105 (Proceso único administrativo y/o judicial), asuntos que, según el Conpes 3859 de 2016, debieron estar listos el 31 de diciembre de 2016.

En ese Conpes, que contiene la Política del Catastro Multipropósito (Plan de acción 2016-2023), se prevé como herramientas el Barrido Predial Masivo y la rectificación administrativa de área y linderos a partir de acuerdo de voluntades de los propietarios. Se pretende con todo ello, según los expertos, “realizar labores de saneamiento de las situaciones irregulares en torno a la propiedad, clarificación de los derechos de posesión y ocupación, lo mismo que la constitución de títulos y la resolución de conflictos de uso del suelo”.

Estas normas, que se complementarían con la reglamentación que se propone en el borrador del Decreto Ley, atienden, según los consultados, las recomendaciones de la Misión de Transformación del Campo, para los llamados proyectos empresariales de gran interés, pero cuya seguridad jurídica está hoy en entredicho (acumulación de UAF).

Entre esas recomendaciones están, según los consultados, “crear un mecanismo que permita a quienes hayan incurrido en dicha acumulación indebida a partir de 1994, pero estén realizando proyectos productivos, puedan entregar el derecho de propiedad al Estado y se suscriba en reemplazo un contrato (con la seguridad jurídica que este otorga), que le permita usar las tierras con un claro compromiso de uso productivo durante el plazo de vigencia del contrato. En caso de que no se acceda a entregar la propiedad, crear una causal adicional de extinción del dominio, que se active al verificar la ilegal acumulación de predios cuya tradición haya tenido origen en la adjudicación de baldíos”.

Adicionalmente acogen la recomendación en relación con los llamados ocupantes indebidos, entre ellos los de la falsa tradición, de privilegiar la “función social”, a través de opciones de titulación o de una compensación expedita y suficiente.

Finalmente, el proyecto de Decreto Ley, tiene riesgos de inconstitucionalidad, especialmente por las órdenes que le ha dado la Corte en pronunciamientos fechados en 2014, 2015 y 2016, al gobierno nacional en relación con el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales, que implica hacer un inventario de los predios rurales de propiedad de la Nación.

Según la Corte, la ausencia de ese inventario es causa de la no certeza sobre “(i) cuales son los bienes a nivel nacional que tienen la naturaleza de baldía, (ii) cuáles son sus características físicas y agrológicas, (iii) si los mismos se encuentran indebidamente ocupados o contrarían los límites de acumulación, (iv) si existe un título originario que válidamente entrego la titularidad del mismo, (v) su ubicación precisa, o (vi) si fueron ilegalmente sustraídos del dominio del Estado”.

De llegar a ser firmado por el Presidente de la República, la Corte Constitucional será la única que podrá determinar si se abusó del fast track para aprobar un modelo de desarrollo agrario engavetado que, según cuentas, favorecería a los grandes inversionistas agroindustriales, muchos de ellos cuestionados, yendo más allá de lo que propone el Acuerdo de Paz con las Farc.