“El Estado no tiene ni idea dónde está la acumulación de baldíos”: Miguel Samper

VerdadAbierta.com dialogó con el director nacional de la Agencia Nacional de Tierras sobre el cuestionado proyecto “Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales”, al cual se le han hecho críticas que van desde que atenta contra la propiedad rural hasta que legalizará la acumulación indebida de baldíos.

entrevista migel samper 1Según los datos de la ANT, el 89 por ciento de las adjudicaciones hechas entre 2008 y 2014 fueron baldíos previamente colonizados. Asimismo, el 90 por ciento de los baldíos adjudicados no alcanzó la extensión de la UAF.“Aquí estamos repotenciando la Ley 160 de 1994 para lograr mejorar aquellos errores en que incurrió esa ley; una ley bien pensada, bien diseñada, pero que tal vez no respondió a las capacidades institucionales y no le permitió al Estado responder a las realidades regionales de manera distinta”.

Con esta afirmación, Miguel Samper, director de la recién creada Agencia Nacional de Tierras (ANT), en reemplazo del Incoder, respondió a los críticos del proyecto de “Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales”, iniciativa legislativa mediante la cual el gobierno nacional pretende ordenar la propiedad rural en Colombia, mejorar el acceso a la tierra e intervenir problemas históricos del agro colombiano, entre otros.

El proyecto, que viene siendo socializado en diversas ciudades del país, ha recibido duros cuestionamientos desde todos los espectros sociales, económicos y políticos. Recientemente, José Félix Lafourie, integrante de la Federación Nacional de Ganaderos (Fadegan), aseveró a través de comunicado público que la propuesta de gobierno es “bastante similar a la Ley habilitante de Chávez en 2010 para la reforma agraria y sus similitudes y coincidencias son bastantes. Ya conocemos sus resultados: siete millones de hectáreas expropiadas, hato reducido a la mitad, economía rural colapsada y hambruna en un país inmensamente rico”.

Desde sectores académicos y de izquierda también se han lanzado duros dardo al proyecto legislativo. Congresistas como Iván Cepeda, del Polo Democrático; y Ángela Robledo, del Partido Verde; y organizaciones defensoras de derechos humanos como la Comisión Colombiana de Juristas han señalado que, de aprobarse el articulado, se estaría legalizando la apropiación indebida de millones de hectáreas de tierras baldías de la Nación y, de paso, se estaría contrariando el derecho de comunidades campesinas, étnicas y víctimas del conflicto de acceso a la tierra.

Gobierno promueve cuestionado proyecto de ordenamiento rural

Nada de lo anterior doblega el ánimo de Samper, quien afirma que “recibir críticas tanto de la derecha como de la izquierda habla de una propuesta balanceada. Me preocuparía más donde sólo recibiéramos cuestionamientos de un sólo espectro político”. A su juicio, el régimen de baldíos en Colombia no cumplió con su misión, pero el dato que más le preocupa es que “se estima que más de 800 mil familias no tienen acceso a tierra de ninguna manera. Eso es lo que esperamos solucionar con esta Ley”.

VerdadAbierta.com dialogó con el director de la ANT sobre este proyecto en Medellín al final de la socialización del proyecto frente a un nutrido auditorio en la Universidad EAFIT. A continuación, sus respuestas.

VerdadAbierta (VA): ¿Cuál es el propósito de la gira que viene realizando la Agencia Nacional de Tierras por todo el país?

Miguel Samper (MS): La gira tiene como propósito que haya una construcción conjunta desde todas las regiones del país que representen las distintas realidades que tiene la tierra, para construir entre todos este texto que el gobierno nacional propuso para reformar, repensar y revolucionar la forma en que se adjudican las tierras en Colombia, donde también se propone un nuevo acceso a la tierra y se garantiza una formalización de la propiedad rural.

VA: ¿Cuál es la fecha que se han puesto como límite en la Agencia Nacional de Tierras para oficializar esta propuesta?

MS: El texto final será el que se presentará para consulta previa la semana del 8 de mayo; sin embargo, como la construcción es dinámica ya tenemos preparados unos cambios que vamos a proponer se incorporen al texto con base en las socializaciones. Ejemplo: en Cali recogimos 300 propuestas de modificaciones y ajustes de nuevos artículos, y todo eso ya se está analizando por los equipos técnicos de tal forma que podamos hacer como nuestras todas esas propuestas de modificación.

VA: ¿Cuáles de esas propuestas de modificación le han parecido llamativas, interesantes o pertinentes?

MS: Pues de esas 300 propuestas surgieron aportes realmente valiosos. Fue reiterada, por ejemplo, la solicitud de que no se le otorgaran facultades jurisdiccionales a la Agencia Nacional de Tierras. Lo que se les explicó a los participantes es que no se busca que la Agencia sea una entidad superpoderosa, sino que se busca simplificar un trámite que hoy está en la cabeza de la Agencia y que tiene dos fases: si hay una tierra que su propietario no la ha reclamado durante un determinado periodo de tiempo, pues la Agencia puede iniciar un proceso de extinción sobre esa tierra, ¿para qué?, para adjudicársela al que sí está trabajando la tierra y es un poseedor informal. Entonces, lo que nosotros queremos es simplificar esos procesos en uno solo, el trámite para formalizarles la tierra a los campesinos que la están trabajando. Queremos que ese trámite se vuelve más expedito. Y ese ajuste ya se está trabajando.

entrevista migel samper 2De acuerdo con Samper, existen en total 20 procesos de formalización y adjudicación de predios desde la década de los 70, lo cual habla de lo engorroso que ha sido este trámite.VA: Una de las críticas que se ha hecho a esta propuesta es que, al final, se presentará un Decreto Ley para sanción presidencial, evitando así las discusiones ante el Congreso de la República que conllevan las leyes ordinarias…

MS: Dos cosas. Primero: yo creo que el mecanismo, o el vehículo, no es tan importante como el contenido. Las discusiones las hemos tenido con base en un contenido propuesto por una mesa técnica conformada por diversas instituciones. Esto no es una propuesta exclusiva de la Agencia Nacional de Tierras, que también participó de las discusiones técnicas para configurar el texto; también participó la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, el Ministerio para el Posconflicto, el DNP (Dirección Nacional de Planeación); la UPRA (Unidad de Planificación Rural Agropecuaria), el Ministerio de Agricultura. Con todas estas instituciones se construyó este texto. Lo segundo: independientemente del vehículo, la determinación de sacarlo por Decreto Ley es viable en el marco del Acto Legislativo para la Paz, porque no se trata de una Ley estatutaria.

VA: Otras de las críticas que ha recibido el proyecto es que derogaría las facultades contenidas en la Ley 160 de 1994 y que ello pondría en riesgo el acceso a tierras de la Nación a comunidades campesinas, étnicas o víctimas del conflicto armado.

MS: Derogar la Ley 160 no es derogar los derechos de los campesinos. La Ley 160 fue una ley bien pensada, bien estructurada, pero tuvo muchos problemas de aplicación en la práctica. Por un motivo fundamental: por la forma en que la Ley 160 concibió el funcionamiento de la institucionalidad. Porque la institucionalidad –Incora en su momento y luego Incoder- tenían que esperar a que llegaran los campesinos para solicitarle la adjudicación de un baldío o la formalización de un predio. ¿Y eso que implicaba? Que la institucionalidad nunca iba a poder hacer una intervención integral de los territorios para ordenar la propiedad. Eso implicaba que si llegaba, o si le siguen llegando a la Agencia, solicitudes de adjudicación, diga usted, en la Alta Guajira o en suroccidente del país, pues se tiene que tramitar con la misma propiedad y eso no permite a la institucionalidad ver todo el bosque completo sino únicamente ese árbol, ese trámite específico que llega de forma atomizada.

VA: Si el problema en el acceso y formalización de la tierra era el funcionamiento de la institucionalidad, ¿qué es lo que plantea este proyecto?

MS: Lo que se quiere cambiar con esta ley es que la institucionalidad opere, ya no por solicitud de los campesinos sino mediante la oferta de sus servicios. Es decir, no vamos a esperar que los campesinos vengan a nosotros, sino que nosotros vamos a ir donde están los campesinos. Vamos a recorrer municipio por municipio, vamos a ir palmo a palmo, cada pedazo de tierra de este país para ordenar la propiedad. Esa es la gran revolución que plantea este proyecto de ley. Lo que estamos planteando es que esa adjudicación de los baldíos de la Nación se haga en el marco del diseño de un plan que, valga la redundancia, va ser diseñado por la misma comunidad.

VA: ¿Podría darnos detalles de cómo funcionaría este nuevo modelo?

MS: ¿Cómo va funcionar? Convocamos a todos los líderes comunitarios, a los campesinos, a los empresarios, a todos los que confluyen en el territorio. Se arma un plan de ordenamiento de la propiedad con ellos, pues son ellos los que van a hacer el plan de ordenamiento. Ya no será a través de una decisión que se tome en un escritorio en Bogotá. Se va tomar en territorio con las comunidades. Nos tomamos cinco, seis meses, lo que nos demoremos en armar ese plan. Y una vez se haga ese plan, ahí empezamos a intervenir el territorio. Esta nueva forma de operar nos permite ver el bosque completo, entender cuál es la demanda de tierra, cuáles campesinos hay con tierra suficiente o insuficiente, qué personas tiene pretensiones de formalización y poder hacer de forma articulada, ordenada y gradual ese ordenamiento de la propiedad por completo en un municipio.

VA: Este modelo supone recorrer cada centímetro rural de este país, algo que, nos imaginamos, es sumamente costoso. En ese orden de ideas, ¿también se tienen proyectados los recursos económicos para cumplir con este objetivo?

MS: Es costoso, pero sea Decreto o Ley, será un articulado de la República y eso constituye un mandato para todas las instituciones del Estado, incluido el Ministerio de Hacienda. Nosotros hemos venido en conversaciones con ellos porque si bien es un proceso costoso, es mucho más costoso la forma cómo hoy opera la institucionalidad. Porque, póngase a pensar: para adjudicar un baldío, la Agencia Nacional de Tierras tiene que enviar un topógrafo, un abogado que haga un estudio, luego volver a enviar algún funcionario para que haga una audiencia que se llama ‘inspección ocular’. Y con todos esos trámites, al final, después de un engorroso laberinto burocrático, se logra la adjudicación. Lo que nosotros estamos planteando es: mandamos los equipos a terreno, van en paralelo barriendo el territorio, identificando las necesidades, organizando todos los temas, haciendo audiencias públicas pero masivas y eso reduce los costos fijos y además, genera economía de escala. Por ser un proceso único nos permite a nosotros tener mayores controles, más ojos encima para evitar actos de corrupción.

Duros cuestionamientos

entrevista migel samper 3Decir que cerca de 800 mil familias campesinas no cuentan con tierra bajo ningún concepto equivale a decir que poco más del 53 por ciento de quienes se dedican a la actividad agropecuaria se encuentran en esta situación.VA: Hasta ahora, el proyecto ha recibido críticas de todos los sectores políticos, ¿le preocupa esta ‘orfandad de apoyo’ por así decirlo?

MS: Fíjese lo paradójico: lo que habla bien del proyecto es que tanto de la izquierda como la derecha han formulado apreciaciones en contra del proyecto y eso nos muestra que esta es una ley balanceada por su enfoque para intervenir el territorio. Lo que pasa es que el tema ha estado altamente politizado y lo que nosotros estamos convencidos es que hay despolitizarlo. La tierra no puede tener ningún color político; la tierra tiene que tener toda la gama de colores dependiendo las realidades regionales. Entonces, en algunas regiones servirán las zonas de reserva campesina mientras en otras no podrá aplicarse esa figura porque simplemente la realidad del territorio no lo permite. En otras regiones servirá la zona Zidres, en otras servirán las zonas de uso que estamos contemplando en este proyecto. Cada realidad es distinta.

VA: A propósito de las zonas Zidres, hay quienes afirman que este proyecto fortalece –y privilegia– precisamente esta figura…

MS: Esta ley no toca ni para bien ni para mal las Zidres. Tan es así que no se mencionan en ningún artículo de este proyecto. Las zonas Zidres van por su lado. Esta es una ley para ordenar el territorio, para darles acceso a la tierra a los campesinos, para brindar seguridad jurídica y, por último, para que la tierra se use para lo que es según su función social, es decir, para ponerla a producir.

Las potenciales regiones para crear Zidres

VA: Es cierto que la tierra es para producirla, pero, ¿no se corre el riesgo de privilegiar las propuestas productivas sobre la tierra, de agroempresarios por ejemplo, por encima de los derechos de los campesinos que nunca han tenido acceso a tierra?

MS: Para nada. Aquí lo que se va priorizar son los derechos de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Vamos a crear un registro de sujetos de ordenamiento de la propiedad. Ese registro nos permitirá tener información sobre quiénes están pidiendo tierra, dónde están ubicadas esas tierras y, además, nos permitirá tener una escala de priorizaciones.

Los que van a ir primeros en la fila serán los campesinos más vulnerables, es decir, aquellos que tengan un patrimonio inferior a 100 salarios, que tengan tierra insuficiente o que nunca hayan tenido tierra. Ellos van de primeros y si en un municipio determinado se encuentran baldíos de la Nación o necesidades de formalización, estos encabezan la lista. Una vez se haya completado esa lista, es decir, la demanda de tierras para campesinos sin tierra o insuficiente se haya satisfecho, cuando la demanda esté cumplida, ahí sí empiezan a funcionar otras figuras que no es transferir la propiedad. Por ejemplo: los contratos sobre la tierra para ponerla a producir.

VA: El tema de los baldíos de la Nación también ha sido objeto de crítica. Se dice, por ejemplo, que este proyecto legalizaría los baldíos apropiados indebidamente, ¿cómo responde usted este cuestionamiento?

MS: En este momento el desconocimiento y la falta de información sobre dónde están, cuáles son los baldíos ilegalmente acumulados es toda. El inventario de los baldíos de la Nación me lo entregó el Incoder en ceros. ¿Por qué? Porque la administración de los baldíos no sólo se hacía de manera atomizada porque, como le digo, llegaba una solicitud por acá, yo analizaba si era un baldío y luego lo adjudicaba. En cambio, con esto entendemos cuáles son las dinámicas de todo el territorio antes de empezar a ordenarlo. Ahí sabremos si hubo acumulación ilegal de baldíos.

VA: Realmente sorprende que no se tenga información sobre los baldíos. Es decir, si le pregunto con cuántas hectáreas de baldíos cuenta la Nación, ¿qué me podría responder?  

MS: Como le digo, el Incoder me entregó ese dato en ceros. Pero sí le digo algo: la Fiscalía General de la Nación tenía abierto unos procesos de extinción de dominio en contra de algunas columnas y bloques de las Farc. Cuando se dio cuenta que eran terrenos baldíos de la Nación, la extinción de dominio no procedía, porque los baldíos nunca salieron del dominio del Estado. Entonces, la Fiscalía nos los entregó y ahora estamos en trámite de registrar cerca de un millón de hectáreas que pertenecen al Estado pero que estaban en territorios de dominio de las Farc, principalmente en el sur de Bolívar, los Llanos del Yarí y Cartagena del Chairá.   

VA: A propósito de las Farc y el Acuerdo de Paz, ¿cree que se lograrán obtener los tres millones de hectáreas que se necesitan para alimentar el fondo de tierras contemplado en el Punto 1 del Acuerdo de Paz?

MS: Sí se va lograr y le voy a decir porqué: el fondo se nutre de tres fuentes: por sustracción de las zonas de reserva forestal que hoy día ya no necesitan esa protección ambiental, que es un trámite que tienen que hacer las autoridades ambientales. Esa es una fuente muy importante. La otra es la extinción del dominio por vía judicial, lo que se le va quitar a los delincuentes que por décadas han obtenido tierra mediante la comisión de delitos; es decir, los narcos, los paramilitares y demás delincuentes. La tercera fuente son los baldíos de la Nación y para ello hay que identificarlos y hay que recuperarlos.

Por eso es que, ciertas críticas que nos dicen que lo que pretendemos es legalizar la acumulación ilegal de baldíos, tengo que responderles que, primero, el Estado no tiene ni idea dónde está esa acumulación. Tiene ciertos indicios, es cierto, pero no tiene ni idea. Necesitamos tener esa información. Por eso es que se pone como incentivo que la gente que se sienta que está ocupando ilegalmente un baldío lo ofrezca para que retorne a manos del Estado. Y si en esa zona hay demanda de tierras, vamos a aceptar esa oferta y se la vamos a entregar a los campesinos. Si en esa zona ya se agotó la demanda de tierras se pueden suscribir derechos de uso  con estas personas. Por eso es que no se va legalizar ninguna acumulación. Lo que necesitamos es poner a trabajar estas personas de la mano con el Estado para que entren en la legalidad. Hoy en día el mercado negro de tierras del Estado, el despojo de tierras del Estado, es muy preocupante y por eso lo que queremos hacer es que todo ese negocio salga por encima de la mesa.

VA: Finalmente, ¿es partidario de adjudicar tierras en parques naturales o en zonas de reserva forestal? ¿Cree que se debe actualizar la información sobre las zonas de reserva forestal existentes en Colombia?

MS: Yo no soy partidario de que se adjudiquen tierras en parques naturales. El proyecto no lo contempla. Sí soy partidario de que se deben actualizar los estudios sobre zonas de reserva forestal porque estas fueron creadas en la década de los años cincuenta; entonces, probablemente la realidad hoy sea otra. Esa actualización debería hacerse mediante el proceso de sustracción de zonas de reservas forestales, el cual lleva unos estudios rigurosos por parte de las autoridades ambientales y que solo lo puede hacer el ministerio de ambiente. Y en aquellas zonas donde evidentemente ya no se necesita una protección tan estricta, sí se debería contemplar la posibilidad de adjudicarles la tierra a los campesinos. Claro, con unas limitantes en su uso, porque si la persona está en una zona de reserva forestal, tiene que usarlo de tal forma que se respeta la protección al medio ambiente.