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Dos años de conversaciones, tres puntos acordados, muchos interrogantes

La agenda pactada entre el gobierno y las Farc en La Habana es una oportunidad para darle un vuelco al país. Pero su implementación tendrá que enfrentar obstáculos enormes.

2app0Tras dos años de conversaciones, gobierno y guerrilla de las Farc avanzan en los acuerdos. Foto: archivo Semana / Foto de apertura: pazfarc-ep.org.Aunque suene a lugar común, es cierto: nunca antes se había llegado a acuerdos tan concretos entre las Farc y el Estado colombiano para ponerle fin al conflicto. Los tres puntos de la agenda en los que ya hay avances parciales (desarrollo agrario integral, participación política y fin a las drogas ilícitas) apuntan a resolver problemas que han hecho posible la prolongación del conflicto, como son la débil presencia del Estado en el territorio, la intolerancia política y el narcotráfico.

En septiembre pasado, cuando se dieron a conocer los borradores de los acuerdos, que contienen también las divergencias, hubo reacciones diversas. Desde quienes consideraron que allí no había nada nuevo, hasta quienes han visto en ellos la oportunidad de darle un vuelco al país.

En materia de desarrollo rural agrario, se destaca el acuerdo entre el gobierno y la guerrilla sobre la necesidad de darles acceso a las tierras a los campesinos, y para eso se ha pensado no solo en un fondo de tierras sino en mecanismos expeditos para titularlas. (Descargue el texto del acuerdo en PDF)

Un segundo aspecto importante es la valoración de que hay que cerrar la brecha de derechos que existe entre el campo y la ciudad, y en ese sentido apoyar la economía y, en general, el bienestar de los campesinos. Para ello se contempla la creación de Zonas de Reserva Campesina. Otra dimensión clave es la de un ordenamiento territorial participativo que ponga orden al uso de la tierra y sea sostenible.

Si bien esos puntos son difíciles de implementar, el más complejo de adoptar será el catastro rural que también se contempla en los acuerdos y tendría, si se lleva a cabo, un impacto grande en la economía de los municipios y las regiones.

El punto de la participación política se ha definido como la llave para una apertura democrática. Más allá de que se contempla la creación de circunscripciones especiales de paz y un amplio programa de participación de las comunidades y sus organizaciones, el punto crítico será garantizar que efectivamente cese la violencia política y se construya un ambiente de pluralismo. En ese sentido, la protección de quienes actúen en la política, desde visiones diferentes, será un desafío enorme. (Descargue el texto del acuerdo en PDF)

El tercer punto pactado hasta ahora, que busca ofrecer soluciones al problema de las drogas ilícitas, contiene virajes importantes en la manera como se ha enfrentado el problema de los cultivos de uso ilícito, especialmente porque considera que las fumigaciones áreas deben ser el último recurso de erradicación y no el primero, como ha sido en los últimos 25 años. (Descargue el texto del acuerdo en PDF)

Cada punto tiene unos cuellos de botella que serán difíciles de superar, empezando porque son estructurales y no se han solucionado en décadas. A propósito de los dos años de conversaciones entre el gobierno nacional y la guerrilla de las Farc, VerdadAbierta.com consultó expertos en cada uno de los puntos firmados hasta ahora con el fin de buscar ideas para desentrañar los principales obstáculos que se encontrarán en su implementación, si se logra, claro, un acuerdo final.

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¿Una guerra por un catastro?

Ni la formalización de títulos, ni las zonas de reserva campesina, ni el fondo de tierras que contemplan los acuerdos serán tan difíciles de implementar como el catastro rural.

2app0Uno de los temas más complejos es el de desarrollo rural, que lleva décadas sin ser resuelto. Foto: VerdadAbierta.com.La senadora Claudia López levantó una polvareda cuando dijo, al conocer el contenido de los acuerdos, que en Colombia nos hemos matado durante 60 años por un catastro rural. Aunque su apunte sonó exagerado, es cierto que en el país no hay suficiente información sobre quiénes son los dueños de las tierras y cómo están siendo utilizadas.

“Esa dejadez del Estado para formalizar la propiedad ha sido el acicate de la mala apropiación de la tierra, el despojo y el desplazamiento”, asegura Carlos Salgado, director de la organización Planeta Paz.

El gobierno y las Farc son conscientes de ello y por eso el primero de los seis puntos de la agenda de negociaciones fue el de tierras. “Una verdadera transformación estructural del campo requiere adoptar medidas para promover el adecuado uso de la tierra de acuerdo a su vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma”, reza el borrador del acuerdo (lea sobre las reformas rurales que se han intentado hasta ahora).

Es ahí precisamente donde está una de las mayores dificultades. Colombia no está usando su tierra de una manera adecuada. La ganadería debería ocupar 15 millones de hectáreas y actualmente tiene 35 millones, mientras que la agricultura tiene un potencial de 22 millones de hectáreas y sólo utiliza 5 millones. Así lo aseguró Juan Antonio Escalante, director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac), entidad encargada de hacer el mapa y la cartografía del país, al hacer una evaluación sobre el tema.

En cuanto a formalización, el país se raja. “Los estudios más confiables indican que entre un 40 y un 50 por ciento de los predios que se explotan en Colombia son informales. Es decir, quienes los trabajan, solo tienen títulos precarios”, explica el exministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo.

Esa precariedad de la que habla Restrepo pasa por no poseer escrituras de los predios debidamente registrados ante las oficinas estatales, no oficializar ante notarías las transacciones comerciales y mantener una tradición sustentada en promesas de compraventa.

El Estado ni siquiera conoce cuántas hectáreas tiene de baldíos y la gravedad de ello es que esa será una fuente fundamental para el Fondo de Tierras ante una eventual firma del proceso de paz. A esto se suma que la mayoría de los predios públicos y privados no están delimitados con precisión pues cerca del 60 por ciento del catastro rural está desactualizado y un 10 por ciento de las tierras ni siquiera lo tiene. El economista Salomón Kalmanovitz sostiene que esta es la razón por la que el campo está tan atrasado.

Según cifras del Igac, en 2013 no tenían catastro Amazonas, Vichada, Guainía ni Guaviare y otros departamentos estaban desactualizados casi por completo como Cundinamarca, Boyacá, Tolima, Arauca y Casanare. En Chocó, Nariño, Putumayo, Caquetá y Vaupés menos de la mitad de los municipios tienen actualizado el catastro.

Como si las cifras no fueran ya alarmantes, el programa de Formalización de Propiedad Rural del Ministerio de Agricultura acepta que “la desactualización real es más alta de lo contabilizado”. (Ver documento)

Si no se conocen quiénes son los dueños de la tierra y cuáles son sus perímetros será muy difícil que funcione el Fondo de Tierras que proponen el gobierno y las Farc para darles territorio “a los trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente”, como está en el acuerdo.

Aunque el gobierno se compromete a actualizar el catastro, no la tendrá nada fácil por los intereses económicos que se juegan. Kalmanovitz explica que al conocerse el tamaño exacto de un territorio, se cobra el predial justo y esto no le conviene a los dueños de grandes extensiones de tierras.

“Hoy, los latifundistas deberían pagar la tasa máxima de impuestos pero eso no sucede y pagan igual que un minifundio porque tienen influencia en los Consejos de cada municipio”, asegura Kalmanovitz y agrega que todo está secundado por la debilidad estatal frente a los ricos y a los terratenientes, especialmente en lo local.

Este experto economista propone que el predial lo cobre la DIAN y no el Municipio, como sucede actualmente. Es allí donde está todo el poder pues también es el Municipio quien solicita y le paga al Igac la actualización del catastro. Debido al atraso que hay en esa materia, se están perdiendo alrededor de 1,5 billones de pesos de predial, según cálculos del Igac.  

Más allá de las cifras y los impuestos, lo que le preocupa a Carlos Salgado es que el tema de los latifundios no está detallado en el borrador del acuerdo de La Habana. “Por más que ahí se diga que el Fondo de Tierras saldrá de X lugar, eso no alcanzará si no se tocan las tierras que están mal usadas, que es lo que pasa con muchos latifundios”.

El otro punto en el que se verá la capacidad de maniobra del gobierno será en la institucionalidad agraria, que en palabras de Kalmanovitz estuvo “podrida” durante los gobiernos de Álvaro Uribe y estática en el primer mandato de Juan Manuel Santos, “que no vi que hiciera nada por recuperarla”.

Según los expertos, la labor del Estado deberá enfocarse en los territorios y más que leyes se necesita una voluntad política.

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¿Se acabarán las fumigaciones?

Durante más de una década, la relación de Colombia con Estados Unidos ha estado íntimamente ligada a las fumigaciones aéreas y a la extradición de personas involucradas en delitos asociados al narcotráfico. ¿Cambiará esta política si se firma un acuerdo con la guerrilla?

2app0Si bien hay una reducción de los cultivos de hoja de coca, aún está por establecerse el mejor mecanismo para su eliminación total. Foto: VerdadAbierta.com.Desde que se comenzó a discutir el tercer punto de la agenda del proceso de paz, que trata el problema de las drogas ilícitas, dos preguntas rodearon las negociaciones: la primera era cómo podría cambiar la relación Estados Unidos con Colombia, que ha sido principalmente por la lucha al narcotráfico; y la segunda, si las Farc hablarían sinceramente sobre su involucramiento en esta actividad ilegal.

Mientras en La Habana se discutía este tema, en Washington el entonces congresista y ahora ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, puso sobre la mesa la reestructuración del Plan Colombia, que opera desde hace 14 años. Él dijo que los recursos que Estados Unidos invierten para combatir el narcotráfico, que este año fueron 320 millones de dólares, debieran destinarse a fortalecer el tejido social y la justicia. Algo así como un Plan Colombia pensado para el posconflicto.

La idea no terminaba de calar cuando en mayo se conoció que el gobierno colombiano aceptó que la fumigación será el último recurso para erradicar cultivos, pues primero se acordará con los campesinos. (Descargue el texto del acuerdo en PDF

Según Adam Isacson, director del programa de seguridad regional de la Oficina de Washington sobre Latinoamérica (Wola, por sus siglas en inglés) esto generó muchas molestias en el país del norte, que tarde o temprano perderá la pelea de utilizar glifosatos.  

“Si Juan Manuel Santos permite que los aviones fumigadores vuelvan a volar después de firmar en La Habana, sería admitir el fracaso porque significa que los acuerdos no se cumplieron”, aclara Isacson.

Además, porque diferentes estudios señalan que las aspersiones no funcionan por los costos financieros (para eliminar una hectárea de coca hay que fumigar 32), ni por los daños al medio ambiente, la salud y la confianza hacia el Estado. Así lo señala Daniel Mejía, director del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas.

Las fumigaciones aéreas se han reducido, al igual que los cultivos de coca y la erradicación manual. En 2001, en Colombia había más de 140.000 hectáreas sembradas con esa planta y para 2013 eran 48.000 hectáreas, el 56 por ciento de ellas en Nariño, Norte de Santander y Putumayo, según la última medición realizada por el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos adscrito a la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (UNDOC).

Cifras de este sistema indican que en 2001se asperjaron 90.000 hectáreas. Las fumigaciones aéreas tuvieron su máximo pico en 2006, con 172.000 hectáreas, y desde entonces han decaído hasta llegar a 47.000 hectáreas en 2013.

El mismo fenómeno ocurrió con la erradicación manual forzada, que pasó de poco más de 90.000 hectáreas en 2008 y llegó a 22.000 el año pasado.

En algunas regiones del país esas erradicaciones han estado acompañadas por programas de desarrollo alternativo liderados por Naciones Unidas (ONU) y entidades gubernamentales de carácter nacional y regional, que consiste en financiación y acompañamiento técnico a campesinos que dejaron la siembra de hoja de coca y sustituyeron con cultivos legales, entre ellos caucho y cacao.

Pero Mejía, quien ha estudiado el tema, sostiene que esos programas suenan muy bien en la teoría pero en realidad han sido mal implementados. La razón es que en muchas ocasiones les dan los recursos y el apoyo técnico a los campesinos, pero luego los dejan solos.

Sobre el otro punto esperado en el acuerdo, la guerrilla terminó hablando en tercera persona respecto al narcotráfico y con la premisa de que todo está “asociado al delito de rebelión”.

”Algunos de los frentes de las Farc están implicados desde los cultivos hasta las redes de tráfico y ellos no lo pueden negar. El Bloque Sur por ejemplo está untado hasta los tuétanos y trabaja con el Cartel de Sinaloa”, aseveró Mejía.

Convencer a sectores de las Farc que dejen un negocio tan rentable y esperar que el Estado ocupe esos territorios con institucionalidad fuerte son los retos sustanciales en este tema en las negociaciones en La Habana.

“El posconflicto puede ser más violento que el conflicto pues habrán fuertes batallas entre bacrim y el ELN para llenar esos espacios”, estima Isacson.

La organización InSight Crime, que ha estudiado desde hace cuatro años el crimen organizado en América Latina y el Caribe, realizó un estudio en el 2013 sobre la posibilidad de que los frentes de las Farc no dejaran el narcotráfico. Esta actividad le dejaría a la guerrilla entre 500 y 1.000 millones de dólares anuales.

“Las Farc son quizá el movimiento insurgente más rico del mundo” y su mayor ingreso es el narcotráfico según InSight Crime.

En ese mismo estudio se plantea que los bloques de las Farc con mayor posibilidad de criminalizarse son el Noroccidental (que ya tiene indicios de relaciones con los ‘Rastrojos’, ‘Urabeños’ y la llamada ‘Oficina de Envigado’), el Sur (del que se dice que puede tener vínculos con el Cartel de Sinaloa) y el Oriental (en donde el frente 16 fue el pionero de esa guerrilla en exportación de cocaína).

Una de las dudas que deja el acuerdo en este punto es qué podría pasar con las solicitudes de extradición emitidas por la justicia estadounidense contra comandantes y guerrilleros de todos los niveles involucrados en narcotráfico

En el caso del proceso con los paramilitares, este punto todavía no está resuelto. Si bien la Corte Suprema de Justicia estableció que un paramilitar juzgado por narcotráfico no era propiamente un narcotraficante pues las drogas han sido un “combustible” para la guerra en el país, otra cosa piensa Estados Unidos en sus juzgados. (Lea: Exparamilitares podrán ser juzgados por narcotráfico en Justicia y Paz)

Así se refleja en el caso de alias ‘Julián Bolívar’ pues la Corte Federal de La Florida pidió su detención para extraditarlo días antes de que él presentara su solicitud de libertad. (Lea: Solicitud de extradición enreda libertad de alias ‘Julián Bolívar’)

Mejía dice que este será un punto difícil en el caso de la guerrilla porque no cree que Estados Unidos esté dispuesto a tumbar los pedidos de extradición y porque las Farc realmente no tienen garantías de que no sucederá.

“La frase de ‘asociado todo al delito de rebelión’ que está en el acuerdo puede estar relacionada con la extradición pero no estoy seguro de que eso modifique el proceso contra las Farc en EE. UU”, asevera Mejía.

A la fuerza de algunos bloques de la guerrilla en narcotráfico se suma la debilidad del Estado para ocupar los espacios que puedan dejar y su ausencia en muchos lugares del país por considerar que no hay un potencial económico, medido en la producción del municipio o departamento; ni político, por los pocos habitantes que tienen habilitados para votar, como aseguran los expertos consultados por VerdadAbierta.com

Es por eso que Isacson califica como difícil que el Estado llegue a todos los rincones y considera que en vez de eso habrá una cooperación internacional de agencias como la ONU o la OEA. Por su parte, Mejía cree que el discurso de La Habana está dirigido al ‘aplausómetro’ internacional mientras que las acciones van en otra dirección.

Además, sostiene que hablar de consumo en el acuerdo ya no en términos punitivos sino sociales es un “saludo a la bandera”, pues las Farc no tienen nada que ver en el tema, que es originalmente un problema de salud pública.

En lo que Mejía sí es más optimista es en el desarrollo alternativo propuesto en el acuerdo, que plantea un acompañamiento al campesino para que no sea sólo acabar con la mata de coca sino ayudarlo en otra clase de producción agraria de la que pueda vivir dignamente.

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¿El fin de la estigmatización?

En un país acostumbrado a señalar al opositor solo por ser diferente ideológicamente, los mayores riesgos están en la falta de garantías y la mentalidad cerrada frente a la pluralidad.

2app0En Colombia se ha impuesto la intolerancia política contra partidos y movimientos de izquierda. Foto: Agencia de prensa IPC.Con el fantasma del genocidio de la Unión Patriótica (UP) a las espaldas, el asesinato de más de 60 miembros de Marcha Patriótica desde que se fundó el movimiento, hace dos años, y con una democracia impedida por las constantes estigmatizaciones, las Farc buscan su trampolín para entrar a la política.

La principal preocupación que se muestra en los acuerdos son las garantías de los partidos y movimientos de oposición, especialmente de los que resulten de este proceso de paz. El gobierno y la guerrilla acordaron crear un estatuto para la oposición, un sistema de seguridad para ejercer la política y toda una serie de mecanismos para intentar proteger a los nuevos opositores.

Pero la historia de Colombia demuestra que esto no será nada fácil. En los primeros cinco años del único experimento que ha tenido la guerrilla para participar en política fueron asesinados dos candidatos presidenciales, 13 parlamentarios, 70 concejales, 11 alcaldes y cientos de militantes. En esa misma época, el hoy jefe del equipo negociador de las Farc, Iván Márquez, alcanzó a ser concejal y representante por la UP, pero dejó la política para retomar las armas. Una década después, en 2004, este movimiento perdió su personería jurídica a causa del genocidio en el que cayeron cerca de 3.000 miembros del partido.

Pero la UP no fue la única en estar en la mira. El Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) asegura en su informe ‘Hacer la guerra, matar la política’, publicado este año, que por lo menos 2.018 militantes políticos fueron asesinados entre 1958 y 2010. El 53 por ciento de esas personas pertenecían a partidos de izquierda; el 26 por ciento al Liberal y Conservador; y el 16 por ciento a movimientos conformados tras la desmovilización de las guerrillas.

Además, en las últimas tres décadas han sido asesinados por lo menos 175 alcaldes, 28 diputados, tres gobernadores, 543 concejales y 16 congresistas, sin contar a los funcionarios secuestrados que serían casi 900 según cálculos del CNMH    .

¿Cómo harán entonces para proteger a los nuevos políticos, especialmente cuando la Unidad Nacional de Protección necesita ahorrar 65.000 millones de pesos en 2015, que significan una reducción del 30 por ciento del esquema de seguridad de los protegidos?

Fernán González, investigador del Cinep, cree que la solución depende directamente de las autoridades locales. “Si uno mira las masacres, casi el 90 por ciento ocurrieron en veredas. Aun suponiendo que se quiere proteger a la oposición, es difícil que se logre”, afirmó.

El poder de la región es algo que tienen claro el gobierno y las Farc. Por ello, en el acuerdo se pactó la creación de unas Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, para que partidos o movimientos que no estén representados en el Congreso puedan elegir representantes a la Cámara. En otras palabras, si bien es un mecanismo que sirve a diferentes organizaciones, está previsto como la pista de entrada de las Farc a la política con un poder desde lo local.

Sin embargo, esto y lo de la eliminación del umbral electoral para conservar la personería jurídica, son sólo propuestas de forma que según González no solucionan el problema de fondo: la ausencia del Estado en lo local. En cerca de 5.000 corregimientos del país las autoridades son difusas y en casi 50.000 veredas el Estado no ha existido más allá de los gamonales y de la Fuerza Pública.

“Si el presidente dice pero los locales desconfían y las autoridades no implementan los acuerdos, se dará la combinación perfecta para el desastre, que es un poco lo que pasó con la UP”, afirma González.

Más que seguridad se necesitará todo un plan de participación como lo prueban las experiencias del M- 19, el EPL, el Movimiento Armado Quintín Lame, el Partido Revolucionario de los Trabajadores y otros grupos que se convirtieron en la Alianza Demorática M-19 o apoyaron la Alianza Social Indígena en la década de los noventa.

Sus plataformas políticas fracasaron, en parte, porque el desarme “no implicaba cambios sustanciales en la vida nacional” a pesar de la creación de la Constitución Política de 1991, como lo explica el hoy concejal Antonio Sanguino en su texto ‘Reinserción y posconflicto’.

Esa participación no depende únicamente de que los partidos se organicen sino que otros grupos los respeten y esto no ha pasado en otras ocasiones. Entre 1980 y 1990 se produjo cierta apertura en la democracia por la descentralización política y administrativa, las elecciones populares de alcaldes y gobernadores y la negociación de políticas de paz que sucedieron en ese momento.

La consecuencia fue muy diferente a la apertura que querían y, en cambio, recibieron amenazas y actos criminales de todos los bandos: por parte de los poderes regionales o locales que sintieron amenazado su poder, por las guerrilleras que lo consideraron un desafío a su deslegitimación del Estado, por la Fuerza Pública que lo creyó una amenaza comunista y por los paramilitares que se vieron obstruidos en su expansión, como señala el informe “¡Basta ya!” del CNMH.

Hubo “pérdida de la pluralidad política” y “se impidió el desarrollo de la democracia”, que se limitó a las votaciones. Como si fuera poco, ni siquiera éstas se salvaron de caer en las manipulaciones por parte de diferentes grupos, legales e ilegales.

“La guerra no era una forma de la política [...] sino la negación y la muerte de la política”, concluye el Centro de Memoria Histórica.

¿Cómo puede el proceso de paz y el acuerdo cambiar esa mentalidad histórica? El magistrado y excandidato presidencial Carlos Gaviria cree que la mejor vía es la pedagogía: “Hay que persuadir a la sociedad colombiana de que tiene que acostumbrarse a que los hoy guerrilleros mañana sean políticos y hagan política limpia”.

El problema es que no se ha hecho ese trabajo ni por parte del gobierno, ni de los partidos ni de la sociedad civil. “Existe una reticencia, aun cuando no se confiese. Está en cualquier partido político, incluyendo los de izquierda que han tratado de desmarcarse de la lucha armada para no ser satanizados”, opina Gaviria.

Otro riesgo está en que reductos de la guerrilla no se desmovilicen sino que pasen a engrosar la lista de otros grupos armados ilegales y continúen delinquiendo. La mayor amenaza actualmente son las llamadas ‘Autodefensas Gaitanistas de Colombia’, conocidos también como ‘Urabeños’ o ‘Clan Úsuga’, organización que es comandada por Dairo Antonio Úsuga, un ex miembro del Epl que luego de dejar esa guerrilla se incorporó a las Autodefensas Unidas de Colombia (Auc) y tras la desmovilización colectiva de éstas pasó a formar parte de la jefatura de los ‘Urabeños’.

González añade que otro punto a resolver será la educación política de los desmovilizados, acostumbrados a solucionar los problemas con armas. ¿Cómo actuarán frente a sus opositores? ¿Qué tanto éxito tendrá la posible reincorporación de las Farc en la sociedad y en la política?

Esto es lo que se juegan los dos grupos negociadores de la mesa en La Habana. Ellos mismos dicen que allá sólo negocian el ‘qué’, pues el ‘cómo’ lo define la sociedad en Colombia. Pero esa no es una pregunta fácil de resolver pues, como lo muestra la historia, hasta el momento no se ha encontrado una solución.

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Las víctimas, camino a La Habana

Con el inicio de una nueva ronda de conversaciones entre el gobierno nacional y la guerrilla de las Farc, los afectados por la guerra estarán en el centro de los diálogos, incluso asistirán a Cuba. Sin embargo, hay muchas preguntas alrededor del tema.

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